公民參與行政決策研究——以電動自行車事件為例

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1、公民參與行政決策研究——以電動自行車事件為例摘要：電動自行車事件反映了我國轉(zhuǎn)型期各種不同的利益沖突，折射出我國行政決策過程中公民參與機制的缺失。公民參與是現(xiàn)代行政民主的必然要求，可以為行政機關(guān)提供各種信息，促使行政機關(guān)在作出政策選擇時考慮相關(guān)因素，為行政決策的民主性與正當(dāng)性提供程序基礎(chǔ)，并通過程序民主提高行政決策的可接受性。盡管我國目前相關(guān)制度尚不完善，但是依然存在保障公民參與行政決策的制度空間?！　￡P(guān)鍵詞：公民參與機制行政民主參與權(quán)知情權(quán)救濟權(quán)　　傳統(tǒng)行政法理論是以國家與社會、行政機關(guān)與公民個人之間的二元對抗為前提發(fā)展起來的，其關(guān)注的重心是對

2、行政權(quán)力的消極控制，即如何防止行政機關(guān)對公民自由權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的侵犯，法律關(guān)系主要體現(xiàn)為行政主體與行政相對人之間的兩極對立的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在現(xiàn)代社會，由于利益的多元化，行政行為不僅對行政相對人產(chǎn)生重要影響，而且會對相對人以外的第三人產(chǎn)生重要影響，形成三極甚至多極的行政法律關(guān)系，因此，現(xiàn)代行政法的研究從立法對行政的控制以及司法對行政的控制的關(guān)注，開始轉(zhuǎn)向?qū)π姓^程本身的關(guān)注，試圖通過對行政過程的調(diào)控，形成國家行政機關(guān)、行政相對人、利害關(guān)系人及其他公民之間的良性互動關(guān)系和合作關(guān)系，實現(xiàn)公共利益和公民福祉。不論是在英美“法治”（ruleoflaw）傳統(tǒng)之

3、下還是在德國“法治國”（Rechtsstaat）傳統(tǒng)之下，公民參與作為實現(xiàn)行政民主化、正當(dāng)化的意義不斷凸顯，公民參與從對行政處分過程的參與擴展到對行政立法、行政計劃、行政指導(dǎo)、行政評價、行政救濟等行政過程的參與。本文以我國轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的典型事件——電動自行車事件為例，通過分析該事件中公民參與缺失的問題，分析我國行政機關(guān)在面對復(fù)雜的利益關(guān)系時，應(yīng)在依法行政的前提下，通過有效的公民參與機制，回應(yīng)不同的利益需求，形成“科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的行政決策機制和制度”[1]，確保行政決策的民主性與正當(dāng)性。　　一、在禁與不禁之間——電動自行車事件的簡單回顧與反

4、思　　在《道路交通安全法》（2003年10月28日公布，自2004年5月1日起施行）出臺的前前后后，全國各地在電動自行車的禁與不禁的公共政策問題上，各行其是。2002年8月1日北京市率先以通告的形式限制電動自行車上牌[2]；2003年6月福州市政府以通告的形式禁止銷售電動自行車并粗暴執(zhí)法，引發(fā)激烈的矛盾沖突并最終訴諸法院[3]；2005年5月珠海市人大常委會立法禁止電動自行車上路，成為首例以地方性法規(guī)的形式禁止電動自行車上路的立法例。電動自行車在這些地方以“污染”、“不安全”、“妨礙交通”等理由頻遭封殺，而在另一些地方，如上海、江蘇、浙江等地市

5、允許電動自行車依法登記后上路；哈爾濱、南寧則允許生產(chǎn)銷售而不許上路；廣州、長沙則出現(xiàn)了管理上的真空。[4]　　這是一個現(xiàn)代化建設(shè)高速發(fā)展的時代，這是一個公共資源越來越緊張的時代，這是一個利益主體日益多元化、各種利益相互沖突與糾結(jié)的時代。在電動自行車禁與不禁之間，暴露出我國行政法治進(jìn)程中存在的幾個重大問題：其一，行政決策過程沒有充分的公民參與，缺少民主性與正當(dāng)性，主要表現(xiàn)為：復(fù)雜利益關(guān)系中不同主體的利益需求沒有得到充分考慮，廣大居民作為道路資源共同使用者的利益及其選擇出行方式的自由沒有得到充分尊重，專業(yè)知識作為行政決策的技術(shù)支持缺少充分的論證，等

6、等。其二，司法權(quán)軟弱無力，行政訴訟受案范圍非常有限，對規(guī)范性文件的審查力度有限，公民利益受到損害后缺乏獲得法律救濟的制度保證，從而也抑制了公民事后參與的積極性。在電動自行車事件中，因禁止電動自行車上路涉及到的利益主體千千萬萬，我們沒有看到因禁止電動自行車上路而提起行政訴訟的相關(guān)報道。其三，在我國現(xiàn)有的規(guī)則審查機制之下，對規(guī)范性文件具有審查權(quán)的機關(guān)不作為，導(dǎo)致了對制定規(guī)則的權(quán)力缺乏有效的制約?！兜缆方煌ò踩ā烦雠_以后全國仍有不少地方無視該法的規(guī)定，自行其是，以地方性法規(guī)或行政決定、命令、通知等形式禁止電動自行車上路，再次將規(guī)范性文件的審查問題擺

7、到我們面前。限于篇幅，本文選取公民參與行政決策的角度來反思我國行政決策的民主性與正當(dāng)性，以及在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)如何保障公民參與行政決策過程?！　《⒐駞⑴c行政決策的必要性　　以人民主權(quán)為原則，立法、行政、司法三權(quán)分立為基礎(chǔ)建立的傳統(tǒng)行政法律制度，是以立法機關(guān)的事前授權(quán)為前提、以司法機關(guān)的事后合法性審查為核心架構(gòu)起來了行政法律制度，其重心在于確保行政權(quán)力的合法行使，“即運用具有控制功能的規(guī)則和程序，使原本在形式上不向選民負(fù)責(zé)的行政官員對私人利益行使權(quán)力的行為得以合法化”。[1]但這樣一個制度模式僅適用于消極行政，即將行政行為限定在立法機關(guān)設(shè)定的

8、合法性框架之內(nèi)，行政機關(guān)不得超越法定權(quán)限行事。在立法機關(guān)的授權(quán)日益廣泛、行政職權(quán)不斷擴張、公民對行政權(quán)的依賴與期盼與日俱增的情況下，“為了使行政能夠更