縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解

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1、縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解[內(nèi)容提要]近年來(lái)，縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)較重而且越來(lái)越重，已經(jīng)成為妨礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大隱患。為此，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解工作，應(yīng)該被盡快提到議事日程，切實(shí)給予高度重視?！　關(guān)鍵詞]縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；化解；對(duì)策　　近年來(lái)，縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)較重而且越來(lái)越重，已經(jīng)成為妨礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大隱患。大量調(diào)查和文獻(xiàn)研究表明，形成縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的原因，主要在于5個(gè)方面：（1）在欠發(fā)達(dá)地區(qū)或農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的特點(diǎn)，來(lái)自工商業(yè)的財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢，而增長(zhǎng)潛力比較小的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)卻成為縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的重要或主要來(lái)源；因此，在大多數(shù)地區(qū)，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入增長(zhǎng)的艱難性有其必然性。（2）近年

2、來(lái)，自上而下的增支減收政策頻繁出臺(tái)，加劇了縣鄉(xiāng)財(cái)政支出剛性增長(zhǎng)、收入增長(zhǎng)緩慢的問(wèn)題。（3）現(xiàn)行財(cái)政體制強(qiáng)化了各級(jí)政府上收財(cái)權(quán)、下放事權(quán)的格局，從而加劇了縣鄉(xiāng)財(cái)政的困境。（4）自上而下的壓力型體制及與此相關(guān)的政府職能轉(zhuǎn)變滯后，加劇了縣鄉(xiāng)政府的弱勢(shì)地位，也提高了形成縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的可能性。（5）縣鄉(xiāng)政府的債務(wù)或風(fēng)險(xiǎn)管理處于混亂、失控狀態(tài)，對(duì)于縣鄉(xiāng)政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)人的道德風(fēng)險(xiǎn)缺乏有效的制衡機(jī)制?！　∫虼耍行У胤婪逗突饪h鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，需要注意以下八點(diǎn)：　　一、采取有效措施，切實(shí)重視縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解工作　　鑒于當(dāng)前我國(guó)的縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題比較嚴(yán)重，還有越來(lái)越重之勢(shì)；而在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展和政權(quán)鞏

3、固中，縣鄉(xiāng)又具有重要的基礎(chǔ)地位；加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解工作，應(yīng)該被盡快提到議事日程，切實(shí)給予高度重視。為此，我們建議：1、加強(qiáng)對(duì)縣鄉(xiāng)負(fù)債的清理整頓和分類治理工作，在進(jìn)行多方案試點(diǎn)比較的基礎(chǔ)上，積極進(jìn)行依法治債的探索工作按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則，結(jié)合加強(qiáng)反腐倡廉和機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)，清理取締那些屬于個(gè)人、機(jī)構(gòu)搭車消費(fèi)性質(zhì)的縣鄉(xiāng)負(fù)債；對(duì)于官員具有壟斷借款性質(zhì)的縣鄉(xiāng)高息負(fù)債，如官員憑借其職業(yè)地位幫助其個(gè)人或親屬借款給政府，果斷地做好降息工作。同時(shí)，對(duì)于縣鄉(xiāng)既有負(fù)債和今后新增的負(fù)債，在財(cái)政部門(mén)實(shí)行分帳管理，從嚴(yán)控制新增債務(wù)的增長(zhǎng)?！　?、在先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，建立健全縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)計(jì)和預(yù)警體系，逐

4、步建立規(guī)范化的縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)披露制度，為加強(qiáng)對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范和控制提供依據(jù)結(jié)合財(cái)政體制的改革，明確財(cái)政部門(mén)作為縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威地位。近期內(nèi)可以借鑒HanaPolackova的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣分析法，探索對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類管理和控制的途徑，將對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的控制和管理逐步擴(kuò)大到覆蓋或有負(fù)債和部分隱性負(fù)債。目前，南非已采取類似做法，對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行預(yù)算管理；美國(guó)等也有建立地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，[2]可供我國(guó)借鑒參考。在中短期內(nèi)，縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的披露制度應(yīng)該包括三方面的內(nèi)容，一是政府各部門(mén)向政府財(cái)政部門(mén)的披露，二是下級(jí)政府向上級(jí)政府的披露，三是政府財(cái)政部門(mén)向人大的定期披露?？h鄉(xiāng)財(cái)政

5、風(fēng)險(xiǎn)的披露要與財(cái)政收入規(guī)模的比較結(jié)合起來(lái)，以便完整地反映縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的程度。通過(guò)逐步健全縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)計(jì)信息披露體系，科學(xué)確立防范和控制縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)，探索或有負(fù)債顯性化、隱性負(fù)債直接化的轉(zhuǎn)化規(guī)律。也可以以此為基礎(chǔ)，逐步探索建立縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算的方式?！　?、嚴(yán)格政府支出管理，根據(jù)不同類型政府負(fù)債的形成規(guī)律，積極探索規(guī)范政府行為的途徑，并相應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府行為的約束機(jī)制建設(shè)可以采取定期審計(jì)、離任審計(jì)、隨機(jī)審計(jì)相結(jié)合的方式，加強(qiáng)對(duì)縣鄉(xiāng)債務(wù)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)監(jiān)督工作。把政府負(fù)債特別是顯性的直接負(fù)債和或有負(fù)債的相對(duì)嚴(yán)重程度，作為考核地方政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)人政績(jī)的重要考核指標(biāo)。也可在開(kāi)展試點(diǎn)、完善配套措

6、施的基礎(chǔ)上，根據(jù)政府顯性的直接負(fù)債和或有負(fù)債的狀況，建立對(duì)相關(guān)政府部門(mén)、政府領(lǐng)導(dǎo)人及相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任追究制度，區(qū)分債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任、償還責(zé)任和連帶責(zé)任?！　?、結(jié)合完善縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)計(jì)和預(yù)警體系，逐步建立防范縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的規(guī)模和資金來(lái)源渠道，應(yīng)該根據(jù)不同類型地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，而有所差別。積極探索行之有效的方式，加強(qiáng)對(duì)政府負(fù)債項(xiàng)目的全程性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制。二、按照健全公共財(cái)政體制的方向，加快政府職能的轉(zhuǎn)變　　公共財(cái)政是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政，它有以下幾個(gè)基本特點(diǎn)：（1）著眼于滿足社會(huì)公共需要。（2）非盈利性。公共財(cái)政的收支安排是以公共利益的最大化，而不

7、是以投資賺錢(qián)為出發(fā)點(diǎn)和歸宿的。因此，健全公共財(cái)政體制，要求財(cái)政投資從競(jìng)爭(zhēng)性、盈利性領(lǐng)域加快退出。（3）收支行為的規(guī)范化和法制化。[3]從前文對(duì)當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的成因分析可見(jiàn)，按照十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》的要求，健全公共財(cái)政體制，明確和重新調(diào)整各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任，有利于消除形成縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政制度基礎(chǔ)。而健全公共財(cái)政體制，必然要求加快政府職能的