黃小虎：解析土地財(cái)政

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1、黃小虎：解析土地財(cái)政黃小虎：解析土地財(cái)政2010年09月07日中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)　　什么是土地財(cái)政　　土地財(cái)政包含二部分。一是與土地有關(guān)的稅收，如耕地占用稅、房地產(chǎn)和建筑業(yè)等的營(yíng)業(yè)稅、土地增值稅，等等。目前地方政府重點(diǎn)征收的是房地產(chǎn)稅和建筑稅，高的已達(dá)地方稅收收入的百分之三、四十。　　二是與土地有關(guān)的政府的非稅收入，如土地租金、土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)、新菜地建設(shè)基金，等等。目前地方政府主要看重的是土地出讓金，出讓金占地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入的比重，已達(dá)百分之四、五十，少數(shù)地方甚至超過(guò)預(yù)算內(nèi)收入。　　以上二部分收入有內(nèi)在的聯(lián)系，政府出讓土地獲

2、得非稅收入出讓金，企業(yè)特別是房地產(chǎn)企業(yè)得到土地搞開(kāi)發(fā)，又可以增加政府的房地產(chǎn)稅和建筑稅。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，這似乎是個(gè)良性循環(huán)：　　在這個(gè)循環(huán)中，源頭是出讓土地使用權(quán)。顯然，要維持這個(gè)循環(huán)，就必須不斷地出讓土地，否則就要中斷循環(huán)。而要不斷出讓土地，就要不斷地征收農(nóng)民的集體土地?？梢?jiàn)，土地財(cái)政機(jī)制是土地?cái)U(kuò)張與征占的機(jī)制。　　此外，政府用征收和儲(chǔ)存的土地，向銀行抵押融資，是現(xiàn)在很普遍的做法。但這已不屬于土地財(cái)政范疇，而屬于土地金融。政府土地金融的融資額，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于土地財(cái)政的收入，這也是促使城市土地?cái)U(kuò)張，征占農(nóng)民集體土地的機(jī)制。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，出讓方式獲取的土地使用

3、權(quán)，可以抵押。而對(duì)未經(jīng)出讓的土地，能否抵押，法律并無(wú)明確規(guī)定。按照行政許可法的原則，凡法律沒(méi)有明確許可的，政府都不能做。因此，嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，政府的土地融資活動(dòng)，大多都屬于違法活動(dòng)?！　⊥恋刎?cái)政的實(shí)質(zhì)　　土地出讓金是若干年期的土地使用權(quán)價(jià)格，實(shí)際上是政府向企業(yè)一次性收取若干年的地租。而地租是對(duì)企業(yè)當(dāng)年利潤(rùn)的扣除，屬于社會(huì)一次分配范疇。對(duì)企業(yè)而言，一次集中交納若干年地租，意味著預(yù)支未來(lái)利潤(rùn)，屬于負(fù)債經(jīng)營(yíng)。現(xiàn)實(shí)生活中，很多企業(yè)是靠銀行貸款支付土地出讓金，負(fù)債的性質(zhì)一目了然。即使是用自有資金來(lái)支付，本質(zhì)上仍然是負(fù)債。企業(yè)如果經(jīng)營(yíng)得好，有穩(wěn)定的盈利，可以逐步清償這筆負(fù)債;

4、如果經(jīng)營(yíng)不好或者破產(chǎn)了，這筆負(fù)債就不能清償，如企業(yè)再生產(chǎn)因此中斷，最終還會(huì)轉(zhuǎn)化為銀行的壞賬，成為整個(gè)社會(huì)的問(wèn)題。按有關(guān)制度規(guī)定，企業(yè)可以把剩余年期的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，使負(fù)債得以清償，甚至可以從中獲利。但是，這不過(guò)是負(fù)債在企業(yè)之間的轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移的結(jié)果，負(fù)債的規(guī)模還可能被放大。　　房地產(chǎn)業(yè)的情況有些特殊，開(kāi)發(fā)商在出售住房的同時(shí)，把對(duì)土地使用權(quán)的負(fù)債也轉(zhuǎn)移出去了，甚至還可能從中大賺一筆，但接手這筆負(fù)債的不是企業(yè)，而是消費(fèi)者。一般工薪階層都要向銀行貸款，才能支付房?jī)r(jià)，負(fù)債的性質(zhì)也是一目了然。消費(fèi)者要用今后數(shù)年乃至數(shù)十年的收入，才能逐步償還這筆負(fù)債，個(gè)人和家庭的消費(fèi)能

5、力、生活水平也會(huì)因應(yīng)改變。期間，如果因變故而無(wú)力償債，不僅是個(gè)人和家庭的不幸，也會(huì)增加銀行的壞賬，成為社會(huì)的問(wèn)題。　　從整個(gè)社會(huì)的角度看，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有一筆企業(yè)或個(gè)人的負(fù)債與之相對(duì)應(yīng)。就是說(shuō)，政府用土地出讓金搞建設(shè)，是以透支用地企業(yè)或個(gè)人的未來(lái)收益為前提的。前已述及，現(xiàn)在地方財(cái)政與土地有關(guān)的稅收，是以土地出讓為源頭而展開(kāi)而增長(zhǎng)的，因此不難做出如下判斷：所謂土地財(cái)政，實(shí)質(zhì)上是一種依靠透支社會(huì)的未來(lái)收益，謀取眼前發(fā)展的發(fā)展方式。用形象的說(shuō)法，就是“寅吃卯糧”?！　⊥恋刎?cái)政的利與弊　　建立在企業(yè)或個(gè)人信用基礎(chǔ)上的透支，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的題中應(yīng)有之義

6、，有利于調(diào)動(dòng)企業(yè)和個(gè)人的探索、創(chuàng)新精神，有利于增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的彈性與活力。凡市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，各類透支活動(dòng)極其活躍。例如，金融活動(dòng)證券化產(chǎn)生的各類衍生金融產(chǎn)品，本質(zhì)上都是透支，說(shuō)白了，就是用別人的錢謀自己的發(fā)展，或是用明天的錢謀今天的發(fā)展。這對(duì)促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮，確實(shí)起了重要作用。我國(guó)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，很多企業(yè)和個(gè)人，也都有類似的經(jīng)歷。但凡事都有度，這個(gè)度就是實(shí)體經(jīng)濟(jì)。如果脫離了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的制約，，一味去搞什么“資本運(yùn)作”、“資本經(jīng)營(yíng)”，玩所謂“資本騰挪術(shù)”，其結(jié)果必然會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成嚴(yán)重的危害。美國(guó)次貸危機(jī)重創(chuàng)全球，即是最新的明證。　　土地財(cái)政，作為

7、地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一種工具，同樣是有利也有弊?！　⊥恋刎?cái)政和土地金融的形成，大體是近十幾年的事情。這十幾年，我國(guó)的城市建設(shè)突飛猛進(jìn)，其奧秘就在各城市政府通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地，積聚了大量建設(shè)資金。城市經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，城市居民的生活質(zhì)量不斷提高，帶動(dòng)了周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，吸引了大量落后地區(qū)的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，這都是不容否定的正面效應(yīng)?！　〉?，問(wèn)題也由此而生?！　〉谝?，土地財(cái)政透支的雖然是企業(yè)和個(gè)人的未來(lái)收益，但籌集和使用的卻是現(xiàn)實(shí)的貨幣和資金，2001年全國(guó)土地出讓收入1296億元，以后逐年上升，2009年達(dá)到1.6萬(wàn)億元。本世紀(jì)初，就有財(cái)政專家研究提出，當(dāng)時(shí)我國(guó)政府

8、的各種收入加起來(lái)，已占GDP的30%以上，達(dá)到甚至超