淺議城管執(zhí)法的困境及對策--論文

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1、淺議城管執(zhí)法的困境及對策[摘要]由于城管執(zhí)法的工作性質(zhì)、法律地位的不明確以及執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊的滯后等原因，目前我國城管執(zhí)法陷入了在執(zhí)法力量和強(qiáng)度不斷加強(qiáng)的情況下仍然成效不足的執(zhí)法“失靈”的現(xiàn)實(shí)困境。通過采取明確城管法律授權(quán)、轉(zhuǎn)變城管執(zhí)法理念、提高城管執(zhí)法技巧、嚴(yán)格依照法律程序辦事的建設(shè)等對策，可以有效地使城管執(zhí)法走出困境。[關(guān)鍵詞]城管執(zhí)法困境對策“23歲的河北小販崔英杰在城管執(zhí)法現(xiàn)場，用切烤腸的刀刺死了北京市海淀區(qū)城管執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)副隊(duì)長李志強(qiáng)”……近年來，上述事件經(jīng)常在我國許多城市上演，且無論從數(shù)量或者強(qiáng)度，都呈現(xiàn)出上升的趨勢。為什么上述悲劇在重復(fù)地上演，相關(guān)報(bào)道屢見不鮮地出現(xiàn)在各大

2、媒體呢？本文就此簡要介紹了關(guān)于城管的概況，包括概念，職責(zé)，以及目前存在的問題并對此提出一些可行性建議。一、城管執(zhí)法的概述（一）城管執(zhí)法的概念所謂城管執(zhí)法，主要是指在城市管理領(lǐng)域行使相對集中行政處罰權(quán)?！跋鄬行姓幜P權(quán)”一詞源于《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第16條之規(guī)定：即“12國務(wù)院授權(quán)的省，自治區(qū)，直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。”其核心就是將行政處罰權(quán)從原行政管理機(jī)關(guān)所擁有的權(quán)力中剝離出來，由特定機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，以求在行政內(nèi)部形成行政管理權(quán)與行政處罰權(quán)的分離與制衡，促進(jìn)行政效率與公

3、平。簡言之，“就是在不修改有關(guān)單行法律，法規(guī)規(guī)定的情況下，通過法律法規(guī)的方式，調(diào)整有關(guān)單行法律，法規(guī)的行政執(zhí)法主體?！睘榱朔e極，穩(wěn)妥地實(shí)施好相對集中行政處罰權(quán)這一制度，國務(wù)院先后下發(fā)了《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》和《關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》等文件，進(jìn)一步明確規(guī)定了開展相對集中行政處罰權(quán)的相關(guān)要求。（二）城管執(zhí)法的作用自從城市管理相對集中行政處罰權(quán)制度全面推行以來，在我國城市管理方面發(fā)揮了突出的作用，其地位也日益顯示出其重要性。有效地解決了我國城市管理方面之前存在著多頭執(zhí)法

4、，職權(quán)交叉,行政執(zhí)法隊(duì)伍膨脹及執(zhí)法擾民等問題，使頗具諷刺意義的“七八頂大蓋帽管不了一頂破草帽”現(xiàn)象得到有效緩解。但是，在執(zhí)行過程中，也遇到了一些問題，主要集中在城市管理相對集中行政處罰權(quán)涉及到的理論問題及實(shí)際操作問題。12二、城管執(zhí)法存在的主要問題（一）城管執(zhí)法依據(jù)在理論上的困惑1、國家在相對集中行政處罰權(quán)以前，通過法律規(guī)定已經(jīng)將某方面的行政處罰的職權(quán)配置給相應(yīng)的行政職能部門或直屬機(jī)構(gòu)，依照行政法治原則，這些相應(yīng)的行政職能部門，必須履行。而出現(xiàn)了行政綜合執(zhí)法部門以后，這些被法律賦予行使某些方面的行政處罰權(quán)的行政職能機(jī)關(guān)或直屬機(jī)構(gòu)卻不準(zhǔn)行使，而由行政綜合執(zhí)法主體行使，這就導(dǎo)致了有法可依的行政

5、主體不能依法行政，行政綜合執(zhí)法主體無法可依的局面。也有學(xué)者認(rèn)為，城管執(zhí)法的法律依據(jù)是國務(wù)院法制辦的試點(diǎn)復(fù)函及國辦發(fā)[2000]63號(hào)、國發(fā)[2002]17號(hào)文件將規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的部分或全部行政處罰權(quán)授予了集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，即將各部門法律如《城市規(guī)劃法》中的行政處罰內(nèi)容相對集中作為城管執(zhí)法的依據(jù)。但是，以行政決定改變法律規(guī)定的內(nèi)容，其本身的效力是值得懷疑的，其所謂的依據(jù)存在著一定的“柔性”或者說其效力是待定的，即需要真正有權(quán)機(jī)關(guān)的追認(rèn)才能生效。因此，國務(wù)院不能因16條之規(guī)定而取得制定相對集中行政處罰權(quán)和行為規(guī)則的權(quán)利。何況，僅憑一條法規(guī)，就建立了龐大的城管執(zhí)法體

6、系，實(shí)屬罕見。122、城市管理相對集中行政處罰權(quán)則是對傳統(tǒng)行政法學(xué)原理中職權(quán)不可轉(zhuǎn)讓的一個(gè)挑戰(zhàn)。城管行使其他多個(gè)行政機(jī)關(guān)的處罰權(quán)，是把其它若干行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)進(jìn)行集合，交由城管進(jìn)行行使。那么，城管與其它機(jī)關(guān)則存在著職權(quán)轉(zhuǎn)讓關(guān)系。我國法律明文規(guī)定行政主體的職權(quán)轉(zhuǎn)讓必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的范圍及程序進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，如國務(wù)院依憲法將有關(guān)的特別管理權(quán)授予地方機(jī)關(guān)就是典型的依法轉(zhuǎn)讓。但是，城管與其它機(jī)關(guān)就行政處罰權(quán)的轉(zhuǎn)讓卻并沒有如此體現(xiàn)。（二）違反執(zhí)法程序現(xiàn)象較普遍“重實(shí)體，輕程序”可以說是我國行政執(zhí)法部門的一個(gè)傳統(tǒng)，在行政執(zhí)法中，程序違法是執(zhí)法機(jī)關(guān)最為常見的一種違法，同時(shí)，因?yàn)槌绦虻倪`法性，往往在執(zhí)法

7、效率上達(dá)不到要求，浪費(fèi)行政成本不說，還會(huì)使相對人的利益受到損害，這在城市管理相對集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)也同樣有所體現(xiàn)。而在現(xiàn)實(shí)中，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中不出示證件、暫扣物品不制作單據(jù)、不按規(guī)定程序履行告知義務(wù)、行政相對人依法享有的知情權(quán)，申辯權(quán)被剝奪、不按規(guī)定舉行聽證會(huì)以及執(zhí)法不公正等違反《行政處罰法》所規(guī)定的程序已屢見不鮮。城管執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中將《行政處罰法》束之高閣，必然會(huì)產(chǎn)生執(zhí)法不公，濫用自由裁量權(quán)，勢必?fù)p