人大代表專職化問(wèn)題研究

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1、人大代表專職化問(wèn)題研究鄒平學(xué)*鄒平學(xué)：深圳大學(xué)法學(xué)院教授，深圳大學(xué)當(dāng)代中國(guó)政治研究所兼職研究員，憲政與人權(quán)研究中心主任，法學(xué)院教授委員會(huì)主任，法學(xué)博士。不少研究我國(guó)人大制度的同志指出和分析了代表選舉產(chǎn)生機(jī)制存在若干先天不足，但短暫的選舉只是解決代表制度的入口問(wèn)題，從代表制度的宏觀總體來(lái)看選舉環(huán)節(jié)，畢竟只具有一次博弈的特點(diǎn)（當(dāng)然，在存在競(jìng)爭(zhēng)性選舉的制度環(huán)境下，每幾年一次的選舉會(huì)形成多次博弈的效果）。盡管選舉環(huán)節(jié)至關(guān)關(guān)鍵，但選舉以后代表執(zhí)行職務(wù)的制度環(huán)境、平臺(tái)條件也十分重要。代表產(chǎn)生以后如何行為是伴隨著代表制度運(yùn)行的相對(duì)長(zhǎng)期的問(wèn)題，甚至可以

2、說(shuō)代表的行為方式和效能如何是困擾制度運(yùn)轉(zhuǎn)整個(gè)過(guò)程的難題。參見(jiàn)翟小波、劉剛：《什么是代表制》，http://www.gongfa.con/zhaixb-daibiao.thm。代表制的“政治設(shè)計(jì)本身仍然存在著一種無(wú)法徹底擺脫的風(fēng)險(xiǎn)，即人民選出的政治代表與人民相背離的危險(xiǎn)。而且這種相背離的危險(xiǎn)在通常的情況下，又是以人民的名義進(jìn)行的，所以又有著極大的欺騙性?！敝芄廨x：《論憲政的基本精神及其思想蘊(yùn)涵》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》1994年第6期。如果在代表產(chǎn)生以后執(zhí)行職務(wù)的過(guò)程中具有一系列比較合理的制度及運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制的話，將有助于解決這一難題和風(fēng)險(xiǎn)，在相當(dāng)

3、程度上提高代表制度的效能，彌補(bǔ)選舉先天不足的缺憾。西方發(fā)達(dá)國(guó)家解決這個(gè)難題的措施之一即采取專職代表制。隨著代議制度在大多數(shù)資本主義國(guó)家的建立，專職代表制也在各國(guó)廣泛采用，在當(dāng)代國(guó)會(huì)職能日益復(fù)雜化和專業(yè)化趨勢(shì)下，各國(guó)有關(guān)代表專職的規(guī)定也日趨嚴(yán)格，幾乎都用憲法和專門(mén)法律規(guī)定議員或代表在當(dāng)選期間不得當(dāng)人其他公職，甚至企業(yè)的職務(wù)。例如俄羅斯聯(lián)邦憲法第97條第3款規(guī)定：“國(guó)家杜馬議員在職業(yè)性的常設(shè)基礎(chǔ)上開(kāi)展工作。國(guó)家杜馬議員不得擔(dān)任國(guó)家機(jī)關(guān)職務(wù)、從事其他有酬活動(dòng)。教學(xué)、科研和其他創(chuàng)作活動(dòng)除外?！彼怂固箲椃ǖ?8條規(guī)定：“固定在國(guó)民議會(huì)工作的人

4、民代表不得擔(dān)任其他職務(wù)，不得從事企業(yè)活動(dòng)?？蒲袆?chuàng)作活動(dòng)除外?！薄八怂固构癫坏猛瑫r(shí)成為兩個(gè)以上代表機(jī)關(guān)的代表?！睘蹩颂m憲法第78條規(guī)定：“烏克蘭人民代表不得有其他代表資格或在國(guó)家機(jī)關(guān)供職?！卑⑷萁畱椃ǖ?9條規(guī)定：“議員還不得擔(dān)任任何國(guó)家機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)的職務(wù)，不得從事企業(yè)活動(dòng)和有收入的其他各類活動(dòng)，科研、創(chuàng)作和教學(xué)活動(dòng)除外?！比毡緫椃ǖ?8條規(guī)定：“任何人不得同時(shí)擔(dān)任兩議院的議員?！倍覈?guó)采取的是一種非職業(yè)化的代表制，從實(shí)踐效果來(lái)看，這種代表制進(jìn)一步放大了選舉機(jī)制帶來(lái)的不足和缺憾，形成制度運(yùn)行的又一瓶頸。在人民代表大會(huì)制度經(jīng)過(guò)五十

5、多年運(yùn)行的今天，現(xiàn)實(shí)已經(jīng)提出了代表專職化的需求，而且這一需求被越來(lái)越多的論者認(rèn)為是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的必要路徑之一。因此，在理論上探討人大代表的專職化問(wèn)題，具有重大實(shí)踐價(jià)值。一、我國(guó)非職業(yè)化的人大代表職務(wù)之現(xiàn)實(shí)分析按照標(biāo)準(zhǔn)的憲法學(xué)理論，專職代表制是一種與兼職代表制相對(duì)而言的代表制，它是指議員或代表當(dāng)選之后便放棄原有職業(yè)而專門(mén)作為代議機(jī)關(guān)的組成人員履行職務(wù)的制度。它意味著專職代表是職業(yè)政治家，以代表或議員身份從事議會(huì)內(nèi)外的政治活動(dòng)，不得兼任議員以外的其他公職，不得兼任社會(huì)兼職尤其是營(yíng)利性職務(wù)。參見(jiàn)《北京大學(xué)法學(xué)百科全書(shū)：憲法學(xué)行政

6、法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1999年版，第815頁(yè)。以此觀照我國(guó)的代表制度，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)的絕大多數(shù)代表是非職業(yè)化的代表，我國(guó)的代表制度是以兼職代表為主的代表制度。（一）非職業(yè)化的代表職務(wù)定位的規(guī)范分析我國(guó)現(xiàn)行憲法和法律沒(méi)有對(duì)代表的職務(wù)進(jìn)行明確定位，但1992年頒布的代表法仍然體現(xiàn)了實(shí)行非職業(yè)化的代表制的特點(diǎn)。代表法第三條規(guī)定：“代表必須模范地遵守憲法和法律，保守國(guó)家秘密，在自己參加的生產(chǎn)、工作和社會(huì)活動(dòng)中，協(xié)助憲法和法律的實(shí)施。”17第六條的規(guī)定：“代表依照本法的規(guī)定在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議期間的工作和在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間的活動(dòng)，都是執(zhí)

7、行代表職務(wù)。”第三十一條規(guī)定，代表執(zhí)行職務(wù)時(shí)，“代表所在單位必須給予時(shí)間保障?！钡谌l規(guī)定，代表執(zhí)行代表職務(wù)時(shí)，“其所在單位按正常出勤對(duì)待，享受所在單位的工資和其他待遇。”“無(wú)固定工資收入的代表執(zhí)行代表職務(wù)，根據(jù)實(shí)際情況由本級(jí)財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)貼。”第三十三條規(guī)定：“代表的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算?！睆囊陨线@些規(guī)定尤其是第三條和第三十二條的內(nèi)容可以看出，我國(guó)的人大代表是一種業(yè)余代表，或者稱兼職代表，嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，稱我國(guó)的代表制是兼職代表制并不確切，因?yàn)閷Ｂ毚碇剖侵复聿荒芗嫒纹渌毜闹贫?，兼職代表制是指代表可以兼任其他公職的制度?/p>

8、無(wú)論是專職還是兼職，其前提是代表本身應(yīng)當(dāng)是一種職業(yè)。只有代表本身是一種職業(yè)，才可以說(shuō)他是否可以兼任其他公職的問(wèn)題?？紤]到這一點(diǎn)，本文采取非職業(yè)化的代表制這種提法。而不是專職代表。因?yàn)閷Ｂ毚聿淮嬖凇霸谧约簠?/p>