檔案行政“權(quán)力清單”與“非權(quán)力清單”

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1、檔案行政“權(quán)力清單”與“非權(quán)力清單”建立檔案行政“權(quán)力清單”制度，應(yīng)當(dāng)同時關(guān)注與建立“非權(quán)力清單”。正確劃分權(quán)力型檔案行政行為和非權(quán)力型檔案行政行為，有利于檔案行政“權(quán)力清單”制度的建立?，F(xiàn)有檔案行政權(quán)力清單中70%包含“非權(quán)力清單”?，F(xiàn)階段將檔案行政“權(quán)力清單”與“非權(quán)力清單”一并列出和公布具有現(xiàn)實必要性與合理性。1“非權(quán)力清單”的提出“非權(quán)力清單”是一個理論問題，也是一個實踐問題。在行政法理論層面，2014年6月，中國人民大學(xué)教授莫于川，在談到推行權(quán)力清單制度時認為，各級政府及其工作部門在推行行政權(quán)力清單制度的進程中，須堅持以人為本、公開透明、

2、服務(wù)便民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等原則，同時還宜梳理并公開“非權(quán)力清單”，使得非權(quán)力行為也能與權(quán)力行為配套協(xié)調(diào)地依法行使，全面發(fā)揮出清單制度的應(yīng)有功效，助推法治政府和服務(wù)性政府建設(shè)。[1]首次提出了“非權(quán)力清單”。“非權(quán)力清單”的提法首次進入我們的視野。在實踐層面，同年8月，《機構(gòu)與行政》上發(fā)表的《山東省部署推行行政權(quán)力清單制度工作采訪實錄》一文中，濱州市編辦的同志談道：“要盡快梳理并公開‘非權(quán)力清單’。例如行政指導(dǎo)、行政合同、行政服務(wù)、行政信息等非權(quán)力行政方式的適用范圍和行使要求，使得非權(quán)力行為也能與權(quán)力行為配套協(xié)調(diào)地依法行使，全面發(fā)揮出清單制度的應(yīng)有功效?！?/p>

3、[2]“非權(quán)力清單”開始成為各地建立“權(quán)力清單”制度中的工作內(nèi)容之一。那么，檔案行政管理機關(guān)在建立權(quán)力清單制度時，如何區(qū)分“權(quán)力清單”與“非權(quán)力清單”?現(xiàn)有檔案行政權(quán)力清單中是否包含“非權(quán)力清單”?將“非權(quán)力清單”一并列入檔案行政“權(quán)力清單”是否合理與必要?筆者談幾點個人見解。2“權(quán)力清單”與“非權(quán)力清單”的界分2.1“權(quán)力清單”與行政行為的關(guān)系。要搞清“權(quán)力清單”與“非權(quán)力清單”的劃分，首先要理清“權(quán)力清單”與行政行為的關(guān)系。對此，學(xué)者羅亞蒼在《權(quán)力清單制度的理論與實踐——張力、本質(zhì)、局限及其克服》一文中有專門的論述。羅亞蒼指出：行政行為承載行政

4、權(quán)力。行政行為是行政權(quán)力的外在載體，可以通過規(guī)范行政行為達到控制行政權(quán)力的目的。[3]并從理論與實踐兩個層面進行了闡述。認為：在理論層面上，一是行政權(quán)力內(nèi)涵界限難以清晰界定，二是行政權(quán)力與行政職能、行政職權(quán)的內(nèi)涵和界限不易界分;在實踐層面上，行政行為和行政權(quán)力不能剝離。[4]理論上看，行政行為、行政權(quán)力和行政職權(quán)含混夾雜在一起，都是綜合性的概念，在許多情況下還可以互用或者混用。這種情況下，要對行政權(quán)力的內(nèi)涵進行準(zhǔn)確界定，并讓所有人信服，不僅難度非常之大，某種程度上講根本就難以進行，“因而直接編織關(guān)住行政權(quán)力的‘制度籠子’并不可行”。[5]同時，從行

5、政實踐上看，行政權(quán)力與行政行為相伴相隨，行政行為是行政權(quán)力的載體，“無形的”行政權(quán)力只有通過“有形的”行政行為來體現(xiàn);靜止?fàn)顟B(tài)的權(quán)力不具有危害的現(xiàn)實性，運動狀態(tài)的權(quán)力才是利害并行的“雙刃劍”;行政權(quán)力數(shù)量的多少和有無通過行政行為外化出來，行政行為的效力直接反映行政權(quán)力的運行效果，無權(quán)或不正當(dāng)行使行政權(quán)力的行為應(yīng)屬無效，反之行政行為無效、被撤銷等意味著行政權(quán)力越位、失位、越界，因而規(guī)范行政行為是約束行政權(quán)力的最好抓手，通過規(guī)范行政行為，以間接方式達到規(guī)范行政權(quán)力的直接效果。[6]并從各地推行權(quán)力清單制度實踐中得出結(jié)論：權(quán)力清單的本質(zhì)是，將行政權(quán)力置換

6、為行政行為，按行政行為類型規(guī)范行政權(quán)力類型，名為行政權(quán)力清單實為行政行為清單。[7]2.2通過行政行為劃分來區(qū)分“權(quán)力清單”與“非權(quán)力清單”。從這個意義上講，只要將行政行為劃分為權(quán)力行政行為和非權(quán)力行政行為，就能夠?qū)ⅰ皺?quán)力清單”與“非權(quán)力清單”區(qū)分開來。好在學(xué)界對權(quán)力行政行為和非權(quán)力行政行為已有研究與討論，為我們劃分權(quán)力行政行為和非權(quán)力行政行為提供了便利。在法學(xué)界，有學(xué)者將權(quán)力行政行為定義為：“行政機關(guān)以單方意志運用行政權(quán)力作用于行政相對人并具有國家強制力的行政活動方式”，[8]包括行政立法(如制定規(guī)章、制定規(guī)范性文件)、行政執(zhí)法(如行政處罰、行政

7、決定、行政確定、行政許可、行政裁定、行政處理、行政征收)、行政司法(如行政復(fù)議、行政調(diào)解、行政裁決和行政仲裁)等行政行為。另有學(xué)者將非權(quán)力行政行為定義為：“由一定的行政主體依其職責(zé)權(quán)限主動發(fā)出的，不以強制行政相對人服從、接受，謀求相對人同意，以有效地實現(xiàn)行政目的之行為”，[9]包括：行政指導(dǎo)、行政契約、行政獎勵、行政調(diào)查、行政公示、行政資助(扶助、補助)、政府采購、行政經(jīng)營、行政出讓(拍賣)、公共設(shè)施建設(shè)(開發(fā))與提供服務(wù)，以及在狹義行政指導(dǎo)范疇之外的非拘束性行政計劃，等等。[10]按照上述權(quán)力行政行為和非權(quán)力行政行為的劃分，對照各地業(yè)已公布的“權(quán)

8、力清單”中的權(quán)力類型，我們能夠很容易地將這些權(quán)力劃入“權(quán)力清單”與“非權(quán)力清單”。3現(xiàn)有檔案行政權(quán)力清單中70%包含“非權(quán)