ppp模式下的我國城市公共物品供給研究

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1、PPP模式下的我國城市公共物品供給研宄[摘要]在我國公共服務(wù)市場化的過程中，由于受到政府主導(dǎo)因素影響，城市公共產(chǎn)品和服務(wù)供給在價格定價機(jī)制、投融資參與體制和內(nèi)外部監(jiān)管規(guī)范方面都呈現(xiàn)出階段性困境，隨著公共服務(wù)市場化的進(jìn)一步推進(jìn)和深化，PPP模式為我國城市公共產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新供給經(jīng)營模式提供了新的契機(jī)。[關(guān)鍵詞]PPP;城市公共物品；公共物品供給[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.38.059在我國，城市公共服務(wù)的對象主要是城市或城市居民，這緣于城市公共服務(wù)的特征和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距等現(xiàn)實(shí)原因，所以人們在政策文件中習(xí)慣將城市以公共服務(wù)和公共產(chǎn)品形態(tài)出現(xiàn)的市政公用事業(yè)稱為“

2、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施”。我國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2002年頒布的《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場化進(jìn)程的意見》中將城市公共事業(yè)界定為“供水、供電、供氣、公共交通、污水處理、垃圾處理、城市綠化、環(huán)境衛(wèi)生等一系列與城市建設(shè)息息相關(guān)的工程項(xiàng)目和服務(wù)項(xiàng)目”。[1]1我國城市公共物品供給現(xiàn)狀分析隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，以觀念更新、技術(shù)改革、制度創(chuàng)新為契機(jī)，我國城市化進(jìn)程加速推進(jìn)，城市公共服務(wù)市場化的趨勢日益明顯，逐漸擺脫了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的桎桔，開啟了市場化創(chuàng)新供給模式的新氣象。主要經(jīng)歷了三個階段的發(fā)展脈絡(luò)：一是起步階段，主要以應(yīng)對缺口為中心，鼓勵發(fā)展公共產(chǎn)品多軌并存的市場體制。二是發(fā)展階段，出現(xiàn)了公共產(chǎn)品供給實(shí)行合資

3、合作經(jīng)營模式、股份制企業(yè)模式等，一些外資和民間資本開始投入到公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域。三是成形階段，市場一體化制逐步形成了“政府引導(dǎo)、社會參與和市場化運(yùn)行”的新模式，多元化投資格局逐步呈現(xiàn)，以特許經(jīng)營制度為主導(dǎo)的投資與經(jīng)營方式初步形成規(guī)模。2城市公共物品供給機(jī)制困境分析2.1市場競爭機(jī)制未能形成城市公共產(chǎn)品供給改革的目標(biāo)是最大限度實(shí)現(xiàn)社會效益與公共利益。市場化則是發(fā)揮市場機(jī)制將資源進(jìn)行優(yōu)化配置和有效供給的時代選擇。然而，許多地方政府囿于財(cái)政壓力和政績趕超的雙重困境，忽略了市場規(guī)則和競爭機(jī)制，主要表現(xiàn)在價格形成機(jī)制不健全。受到我國原先的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，具有公益性質(zhì)的城市公共產(chǎn)品一直由政府統(tǒng)一組織生產(chǎn)與

4、供給經(jīng)營，采取低價格和高財(cái)政補(bǔ)貼的機(jī)制，政府定價形式導(dǎo)致產(chǎn)品和服務(wù)價格基本不受供求關(guān)系的影響，同時，由于缺乏完善的信息披露機(jī)制和市場競爭機(jī)制，公共產(chǎn)品價格由政府管制下形成單一固定的價格，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，更導(dǎo)致一些特定生產(chǎn)型企業(yè)形成價格壟斷，過高或過低的定價不僅導(dǎo)致產(chǎn)品質(zhì)量難以保證，還會影響到市場秩序和資源的有效配置，城市居民基礎(chǔ)設(shè)施需求難以得到滿足。2.2投融資體制存在弊端公共產(chǎn)品投資主體為政府，缺乏多元化的融資渠道，致使公共產(chǎn)品供給與需求非平衡狀態(tài)，造成城市基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)滯后與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。由于企業(yè)準(zhǔn)入門檻高、政企未分開、壟斷經(jīng)營等現(xiàn)象普遍存在，政策環(huán)境和投資環(huán)境都缺乏規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，投資軟

5、環(huán)境不佳，社會資本難以融入。因此，在缺乏競爭的市場環(huán)境之下，公共產(chǎn)品的質(zhì)量效能缺乏激勵機(jī)制，導(dǎo)致城市公共產(chǎn)品單一，服務(wù)質(zhì)量收效甚微。我國城市居民的人均享有設(shè)施的水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，特別是與生產(chǎn)生活相關(guān)的污水處理和垃圾處理的公共服務(wù)設(shè)施短缺，服務(wù)管網(wǎng)建設(shè)不配套，僅依靠政府資金供給難以滿足公眾日益增長的現(xiàn)實(shí)需要，出現(xiàn)公共設(shè)施盲區(qū)盲點(diǎn)擴(kuò)大化和居民抱怨程度升溫的城市問題。2.3政府監(jiān)管措施滯后我國尚未建立專門的城市公共產(chǎn)品管理機(jī)構(gòu)，政府管理職能條塊分割、交叉重復(fù)，具體監(jiān)管的職責(zé)不明晰難以落實(shí)到位，在協(xié)調(diào)中往往出現(xiàn)阻滯。這種多重監(jiān)管使企業(yè)受到多頭管理負(fù)擔(dān)加重，同時，監(jiān)管多重委托、權(quán)責(zé)分離的現(xiàn)象也屢見不

6、鮮。政企合一的監(jiān)管模式致使某些地方政府依然憑借行政權(quán)力干涉企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，企業(yè)活力無法在市場中得以釋放。3我國城市公共物品市場化路徑分析3.1培育合理化市場機(jī)制基于市場化模式推進(jìn)，要逐步打破傳統(tǒng)定價形式，政府需要通過適度的調(diào)控政策，促進(jìn)城市公共產(chǎn)品和服務(wù)的價格改革。采取價格聽證方式，是推進(jìn)價格合理化建設(shè)和信息公開化的重要舉措，可以結(jié)合消費(fèi)者、經(jīng)營者和有關(guān)部門的多方意見，形成協(xié)商對話機(jī)制，在接受公眾監(jiān)督的形式下定期開展，從而形成兼顧消費(fèi)者與生產(chǎn)經(jīng)營者利益的均衡價格。經(jīng)過相關(guān)方共同參與，建立供給與需求信息交換平臺，即城市公共服務(wù)信息化平臺，收集居民的切身需要，破除信息孤島和閉門造車的生產(chǎn)模式，從而提

7、升產(chǎn)品供給的針對性和實(shí)用性。同時，設(shè)立由相關(guān)方及專家、中介機(jī)構(gòu)組成的評議小組，定期對生產(chǎn)出的公共產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行科學(xué)考評，消除價格壟斷，以最合理的成本產(chǎn)出最優(yōu)的產(chǎn)品。價格制定既要盡可能減少政府的財(cái)政支出，又要保證社會資本的收益，經(jīng)過政府和社會資本雙方的博弈最終確定恰當(dāng)?shù)膬r格。［2JPPP的引入對于提升公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)融資和運(yùn)管能力有著關(guān)鍵性作用；同時也賦予社會資本更多的空間，有利于緩解