災(zāi)后社區(qū)重建問題研究報(bào)告

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1、災(zāi)后社區(qū)重建問題研究報(bào)告建立災(zāi)后重建的民間應(yīng)對(duì)機(jī)制中山大學(xué)公民與社會(huì)發(fā)展研究中心/中山大學(xué)公益慈善研究中心執(zhí)筆人：朱健剛賴偉軍汶川大地震的發(fā)生距離今天已經(jīng)四年了。當(dāng)巨大災(zāi)難所帶來的傷痛和全社會(huì)對(duì)災(zāi)區(qū)的關(guān)注度正逐漸消退之時(shí)，災(zāi)區(qū)民眾和當(dāng)?shù)鼗鶎诱栽谶M(jìn)行著他們艱苦而漫長(zhǎng)的家園重建進(jìn)程。經(jīng)過幾年時(shí)間的艱苦奮斗，災(zāi)后社區(qū)重建已經(jīng)取得了階段性成果，大部分災(zāi)區(qū)民眾已經(jīng)或即將搬進(jìn)與政府共建的新居，生活基本恢復(fù)正?；?；日常生活的恢復(fù)和社會(huì)秩序的穩(wěn)定為災(zāi)區(qū)后續(xù)更長(zhǎng)期性重建過程的有效開展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是，我們更應(yīng)該看到，災(zāi)后社區(qū)重建并是一帆風(fēng)順，

2、期間的問題、挑戰(zhàn)與矛盾層出不窮。如果說災(zāi)后緊急救援和階段性安置考驗(yàn)的是整個(gè)國家即時(shí)的動(dòng)員力與這個(gè)民族迸發(fā)的凝聚力，那么災(zāi)后社區(qū)重建需要面對(duì)、思考及解決的問題則更加復(fù)雜，因?yàn)榕c即時(shí)展現(xiàn)和迸發(fā)的國家動(dòng)員力、民族凝聚力不同，重建中出現(xiàn)的問題和所面臨的挑戰(zhàn)往往是操作性、地方性與社區(qū)性的，在社區(qū)重建的微觀行動(dòng)層面更需要進(jìn)行不斷的反思和總結(jié)。本報(bào)告以ICS研究團(tuán)隊(duì)在災(zāi)區(qū)對(duì)災(zāi)后社區(qū)重建進(jìn)程的長(zhǎng)期跟蹤觀察以及社區(qū)重建實(shí)踐行動(dòng)的參與為基礎(chǔ)，在轟轟烈烈的舉國援助和地方基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)?；謴?fù)重建的背后，挖掘出掩蓋在光鮮表面之下重重社會(huì)問題，探討造成這些問題的具

3、體原因，并嘗試提出對(duì)策性建議。我們認(rèn)為，目前政府主導(dǎo)型的災(zāi)后社區(qū)重建模式存在著社區(qū)居民主體性參與不足、居民生活極度不便、社區(qū)矛盾叢生、原有鄉(xiāng)村生活凋敝、新的社會(huì)關(guān)系和社區(qū)認(rèn)同又難以重建的種種弊端，而原本能夠有效彌補(bǔ)政府主導(dǎo)重建模式問題的民間組織災(zāi)后重建參與卻在完成搶險(xiǎn)救災(zāi)和災(zāi)后緊急安置的任務(wù)后面臨著越來越狹小的生存空間，迫使大量社會(huì)組織只能策略性的選擇離開曾經(jīng)奮戰(zhàn)過的“戰(zhàn)場(chǎng)”，即使是堅(jiān)守下來的社工機(jī)構(gòu)及社會(huì)工作者個(gè)人也是困難重重，因此，需要在制度、行動(dòng)和策略等多層面進(jìn)行努力，保證災(zāi)后社區(qū)重建的順利進(jìn)行，幫助災(zāi)區(qū)民眾早日重建和諧家園和實(shí)

4、現(xiàn)安居樂業(yè)的目標(biāo)。一、舉國體制與政府主導(dǎo)型災(zāi)后重建汶川大地震發(fā)生后，由中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的各級(jí)政府部門集體動(dòng)員和負(fù)責(zé)制度在抗震搶險(xiǎn)、災(zāi)后緊急安置及社區(qū)重建的各個(gè)階段都發(fā)揮出應(yīng)有的核心性作用，這樣一種強(qiáng)有力的舉國體制及其在抗震救災(zāi)中的表現(xiàn)也為中國政府贏得了世界性贊譽(yù)。在災(zāi)后社區(qū)重建方面，舉國體制的強(qiáng)大動(dòng)員能力實(shí)現(xiàn)了集中全國的資源和力量全力支援災(zāi)區(qū)重建，使得災(zāi)后基礎(chǔ)性發(fā)展與生活設(shè)施的恢復(fù)重建得以在較短的時(shí)間內(nèi)完成，幫助災(zāi)區(qū)民眾重建基本生活秩序。2008年5月21日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，迅即建立災(zāi)后恢復(fù)重建基金，中央財(cái)政當(dāng)年安排700億元專項(xiàng)資

5、金，并于5月23日在抗震救災(zāi)指揮部成立災(zāi)后重建規(guī)劃小組。5月27日，國務(wù)院提出實(shí)行一省幫一重災(zāi)縣、幾省幫一重災(zāi)市（州）的災(zāi)后重建總體方案，要求舉全國之力加快災(zāi)后恢復(fù)重建。6月18日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援方案》，建立具體對(duì)口支援機(jī)制。8月27日，國務(wù)院通過《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》，規(guī)劃指出，災(zāi)區(qū)要通過城鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)村重建等方式開展災(zāi)后社區(qū)重建，并提出用三年左右時(shí)間完成四川、陜西、甘肅等重災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建的主要任務(wù)，使廣大災(zāi)區(qū)的基本生活條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平達(dá)到或超過災(zāi)前水平，努力把災(zāi)區(qū)建設(shè)成為安居樂業(yè)、生態(tài)文

6、明、安全和諧的新家園，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在中央政府強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)和政策支持下，一場(chǎng)動(dòng)員范圍最廣、投入力量最大、建設(shè)速度最快的災(zāi)后重建戰(zhàn)役在四川、陜西、甘肅三省約50萬平方公里的土地上拉開帷幕。根據(jù)四川省官方數(shù)據(jù)測(cè)算，國家災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃的近3萬個(gè)項(xiàng)目概算總投資8658億元，再加上四川省定災(zāi)區(qū)縣需恢復(fù)的1.36萬個(gè)重建項(xiàng)目的1000多億元的重建資金，完成災(zāi)后重建需要近1萬億元的投資。此外，還有國內(nèi)外通過各種形式支援災(zāi)區(qū)的捐贈(zèng)款物總計(jì)達(dá)592.74億元，4285萬多名黨員共交納“特殊黨費(fèi)”90.41億元。除了來自對(duì)口

7、支援省份的建設(shè)資金支持外，各援建小組帶來的還有高水平的技術(shù)專家和具體的建設(shè)隊(duì)伍，這同樣大大加快了災(zāi)區(qū)重建進(jìn)程。在全國強(qiáng)有力的支援幫助下，災(zāi)區(qū)各級(jí)地方政府部門得以迅速推進(jìn)災(zāi)后社區(qū)重建，結(jié)合各級(jí)地方發(fā)展規(guī)劃及自身資源優(yōu)勢(shì)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目。截至目前，總體規(guī)劃三年重建期已經(jīng)基本結(jié)束，大部分災(zāi)區(qū)民眾已經(jīng)或即將搬進(jìn)新居，基本生活和地方社會(huì)秩序恢復(fù)正?；?。毫無疑問，舉國體制強(qiáng)大的集體動(dòng)員能力成為我國成功應(yīng)對(duì)汶川大地震這一歷史性巨災(zāi)挑戰(zhàn)的制度性保障和優(yōu)勢(shì)。但是，我們必須看到，這樣一種舉國體制所帶來的問題同樣突出。各級(jí)政府強(qiáng)有力動(dòng)員能力的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是社會(huì)資源

8、的高度集中化，而各地方政府部門全力支援災(zāi)區(qū)重建，關(guān)鍵在于中央政府的權(quán)威集中效應(yīng)及其影響。此外，與社會(huì)資源的高度集中化相對(duì)應(yīng)，災(zāi)后重建進(jìn)程呈現(xiàn)明顯的政府主導(dǎo)性。國家重建資源大部分掌握在地方各級(jí)政府部門手中，在社區(qū)具體的重建