城市化浪潮對縣制的沖擊——縣制叢談之三

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1、城市化浪潮對縣制的沖擊——縣制叢談之三一、工業(yè)化與縣政的轉(zhuǎn)變　　在20世紀大多數(shù)時間里，國人對于現(xiàn)代化的理解還比較狹窄，例如1930年代初的學者張素民便說：“就國家社會言，現(xiàn)代化即是工業(yè)化?！?上個世紀后半葉的縣政，除了傳統(tǒng)的保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)土社會治理外，為工業(yè)化服務逐漸上升為第一位的任務。這里將與縣政有關的工業(yè)化分為三個階段：國家工業(yè)化階段，縣域工業(yè)化階段，“后工業(yè)化”階段?！　、艊夜I(yè)化階段　　1949年以前，尤其是1900年以前，國家統(tǒng)治機器從農(nóng)村汲取國民收入的比重相對比較低，只占農(nóng)業(yè)總收入5%至10

2、%.1949年以后，為了加速實現(xiàn)國家工業(yè)化，農(nóng)業(yè)稅賦以及以統(tǒng)購統(tǒng)銷和工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差方式提取的變相農(nóng)業(yè)稅賦大幅度增加，比重大致相當于從前的稅賦與地租總額，即提高了一至數(shù)倍。為了使縣級政府能夠適應工業(yè)化原始積累的繁重汲取任務，國家調(diào)整了縣的設置，大幅度增加了縣及縣以下的政府機構(gòu)和公職人員。　　1950年代初期，縣的設置主要有以下幾個方面的變化：一是旗縣合并，先后撤消12個縣合并于旗。二是撤并各根據(jù)地臨時設置的小縣，山東省南旺縣等56個此類縣并入原縣制。三是撤設治局改設縣，先后將34個設治局改為縣（自治縣）或并入

3、鄰縣。四是設置一些經(jīng)濟建設需要的縣，如為了加強林業(yè)建設設置的黑龍江省伊春縣，為了發(fā)展?jié)O業(yè)設置的山東省微山縣和浙江省嵊泗、普陀、岱山3縣，為了發(fā)展礦業(yè)設置的四川∈尷亍N迨歉萑絲?、面积、经济规?髡賾頡R環(huán)矯娼〉南睪喜?，染J鬮魘〈？951年的99縣調(diào)整為1952年的74縣（自治縣）；另一方面將過大的縣分開，如安徽省合肥縣分為肥東、肥西2縣，析江蘇省江都縣置邗江縣，析湖南省衡陽縣置衡南縣等。2但經(jīng)過調(diào)整后，一些省份中縣的布局仍不合理，如河北省望都、享城、博野3縣的面積和人口加起來還不如鄰近處于同一環(huán)境的定

4、縣。31950年初，四川省合川縣按政務院規(guī)定的特等縣編制，縣政府相繼設置了秘書科、財政科、民政科、文教科、建設科、工商科、勞動科、合作科、公安局、糧食局、稅務局8個科局。到1956年，該縣在劃分出合川市后，縣政府下屬部門仍增至24個：秘書室，計劃委員會、財政經(jīng)濟委員會、市場管理委員會、體育運動委員會，公安局、糧食局、稅務局、商業(yè)局、工業(yè)局、農(nóng)產(chǎn)品采購局，財政科、統(tǒng)計科、民政科、人事科、交通科、衛(wèi)生科、農(nóng)業(yè)科、林業(yè)科、水利科、文化科、教育科、手工業(yè)管理科，供銷合作社聯(lián)合社。41949年，山西省平順縣共有各級國家

5、干部308人。到1959年，該縣的國家干部已增至1081人。5這兩個縣的個案基本可以反映全國的情況?！　?952年至1990年，縣域為國家工業(yè)化提供了11594億元的剩余積累，平均每年近300億元，扣除國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出，縣域剩余積累的凈流出量也達10000億元，平均每年近250億元。雖然這一時期的縣政基本完成了國家賦予的汲取使命，但由于縣域本身失血過多，導致經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢。從1953年至1978年，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值只增加1.3倍，縣域人均收入年增加僅2.7元，縣域經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的比重由57.8%下降為3

6、2.8%.6　?、瓶h域工業(yè)化階段　　在國家工業(yè)化階段，縣政府的主要職能是確保向中央、省和市的工業(yè)建設提供各種必需資源；在縣域工業(yè)化階段，縣政府開始把主要精力轉(zhuǎn)向縣域內(nèi)的工業(yè)建設。在“大躍進”和“文革”時期，先后掀起了兩次縣域工業(yè)化高潮。前一次沒有取得成功，在總體上說很快便下馬了；后一次從1970年代初一直持續(xù)發(fā)展到1990年代，對于中國工業(yè)化做出了很大貢獻?！　?956年，毛澤東開始反思“全盤蘇化”的工業(yè)化模式。1958年4月，他在一次內(nèi)部講話中說：“王震參觀日本農(nóng)業(yè)，發(fā)現(xiàn)許多工業(yè)分散在農(nóng)村，我們要學習日本這

7、種方法，省、地、縣都應搞工業(yè)?！?根據(jù)毛澤東的指示，許多縣紛紛大辦工業(yè)，而不考慮是否具備必要的條件。據(jù)有關學者研究，1949年中國縣域農(nóng)民兼營商業(yè)和手工業(yè)的從業(yè)人員約300萬人，年產(chǎn)值僅5億元左右；到1957年，縣域工業(yè)從業(yè)人員增加到1000萬人，年產(chǎn)值上升到22億元；在“大躍進”高潮的1959年，縣域工業(yè)從業(yè)人員一躍達到6000萬人，縣域工業(yè)企業(yè)增至100萬個，年產(chǎn)值相應上升到160億元。8然而，到了“困難時期”和經(jīng)濟調(diào)整時期，縣域工業(yè)企業(yè)、從業(yè)人員和產(chǎn)值又大幅度地跌落下來。1963年，公社企業(yè)由1959年

8、的70萬個減少到1.1萬個，產(chǎn)值由100多億元減少為4.1億元。9縣屬企業(yè)的情況稍好一些，下馬的比例沒有社辦企業(yè)那么多。中共中央、國務院1962年5月27日關于進一步精減職工和減少城鎮(zhèn)人口的決定要求，縣辦工業(yè)企業(yè)有320萬人要迅速清理，至少關掉三分之二，少數(shù)保留下來的企業(yè)，職工也要大加精減。10為了適應由農(nóng)業(yè)縣轉(zhuǎn)向工業(yè)縣的需要（如便利共同開發(fā)資源，增強縣的經(jīng)濟實力），在“大躍進”時期對縣的設置進行了