當(dāng)代西方行政改革與管理模式轉(zhuǎn)換

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1、當(dāng)代西方行政改革與管理模式轉(zhuǎn)換　內(nèi)容提要　從70年代末期開始，行政改革在西方進(jìn)入了新的高潮。政府面臨困境是行政改革的主要?jiǎng)右颉９策x擇和管理主義是改革的主導(dǎo)理論。當(dāng)代西方行政改革主要圍繞三條主線展開：①調(diào)整政府與社會、市場的關(guān)系，優(yōu)化政府職能；②利用社會力量，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)社會化；③改革政府部門內(nèi)部的管理體制。當(dāng)代行政改革賦有探討適應(yīng)信息時(shí)代行政管理新模式的使命，因而其意義尤為重要。研究西方行政改革的總思路、具體措施和實(shí)際效果，對實(shí)現(xiàn)我國行政管理現(xiàn)代化具有重要借鑒意義。關(guān)鍵詞　公共服務(wù)社會化層級制行政模式　后層級制行政模式行政改革在西方從未停止過。所謂

2、“當(dāng)代”，指的是從70年代后期至今。這一時(shí)界劃分主要基于兩條理由：第一，70年代后期的客觀環(huán)境使改革顯得十分必要和迫切，西方行政改革的普遍性、廣泛性、全面性可謂前所未有。第二，這一時(shí)期西方主要國家在行政改革的總方向上趨于一致，且這種趨同似乎超越意識形態(tài)上的差別，其結(jié)果是當(dāng)代行政改革與過去的改革在總方向上有不同特征。本文擬對當(dāng)代西方行政改革的歷史背景、指導(dǎo)理論、主要內(nèi)容和改革中正在形成的新的行政管理模式的主要特點(diǎn)作一概括討論。一、政府困境與改革的動因當(dāng)代西方行政改革源于四大動力：①政府面臨的困境；②公眾對政府期望的增高；③私人企業(yè)革新成就對政府的壓力和

3、示范效應(yīng)；④大眾傳播媒介的普及和日益增長的監(jiān)督作用。其中政府面臨的困境無疑是改革的主動因。政府面臨的困境可歸結(jié)為財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)。這些危機(jī)被認(rèn)為是政府職能擴(kuò)張和規(guī)模膨脹的結(jié)果。從資本主義生產(chǎn)關(guān)系確立到本世紀(jì)30年代初期，雖然資本主義經(jīng)濟(jì)由自由競爭走向壟斷，但就政府管理而言，基本上是一個(gè)放任時(shí)期。“政府是必要的禍害”，“管得最少的政府就是最好的政府”，是這一時(shí)期的主導(dǎo)哲學(xué)。政府職能的大規(guī)模擴(kuò)張始于30年代中期。擴(kuò)張主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)職能和社會職能[1]兩個(gè)方面。經(jīng)濟(jì)職能的擴(kuò)張表現(xiàn)為政府對市場和經(jīng)濟(jì)生活的大規(guī)模干預(yù)，其主要標(biāo)志是凱恩斯主義宏觀經(jīng)濟(jì)

4、政策的盛行和隨后的微觀經(jīng)濟(jì)管理活動（如市場管制、保護(hù)產(chǎn)業(yè)的規(guī)制等）。社會職能擴(kuò)張?jiān)诿绹?jīng)歷了30年代和60年代兩次高峰，在歐洲表現(xiàn)為40年代后期開始的建立“人民社會主義”和“福利國家”的努力。伴隨著職能擴(kuò)張的是政府規(guī)模的急劇膨脹。進(jìn)入70年代中期，客觀環(huán)境發(fā)生了重要變化：新的公共政策領(lǐng)域（如環(huán)境保護(hù)，科技發(fā)展等）引起了前所未有的關(guān)注：亞洲特別是日本經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展對歐美國家形成巨大壓力；60年代后期出現(xiàn)的滯脹局面由于70年代初期的石油危機(jī)達(dá)到新的高峰，西方經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不穩(wěn)定；社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，中產(chǎn)階級成為社會主體。上述變化首先意味著政府的職能還要繼

5、續(xù)擴(kuò)張。這種擴(kuò)張既表現(xiàn)在新的管理領(lǐng)域（如環(huán)保、有組織的科技開發(fā)等），又表現(xiàn)在新的服務(wù)職能上（如制定指導(dǎo)性經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、建立經(jīng)濟(jì)和市場信息高速通道、幫助企業(yè)提高國際競爭力）。其次，經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定一方面使政府收入減少，另一方面導(dǎo)致社會保障開支大幅上升，政府陷入入不敷出的窘境。第三，由于中產(chǎn)階級成為社會主體，靠增加稅收解決財(cái)政危機(jī)的傳統(tǒng)方法在政治上已日益不可取。簡言之，政府職能和責(zé)任增加，財(cái)力資源有限又無獲取新資源的良策，從而陷入財(cái)政危機(jī)之中。伴隨著財(cái)政危機(jī)的是管理危機(jī)和信任危機(jī)。政府規(guī)模過于龐大導(dǎo)致管理中的失調(diào)、失控、官僚主義和效率低下，其結(jié)果是政府形象受損和普

6、遍存在的信任危機(jī)。政府面臨困境無疑是當(dāng)代行政改革的內(nèi)在動力，上述其他三條則是促使改革的外部壓力。兩股力量共同作用的結(jié)果，使全面深入的行政改革在70年代后期顯得十分必要和迫切。二、公共選擇和管理主義——改革的主導(dǎo)理論改革呼喚著新的理論。適應(yīng)改革的需求，西方行政學(xué)中出現(xiàn)了公共選擇、新聯(lián)邦主義、新合作主義、管理主義等新的思潮和流派。就實(shí)踐中的影響而言，公共選擇和管理主義無疑是當(dāng)代行政改革的主導(dǎo)理論。作為一個(gè)獨(dú)立的學(xué)術(shù)領(lǐng)域，公共選擇(PublicChoice)被定義為“對非市場決策的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究”。作為行政學(xué)中的一個(gè)思潮或?qū)W派，公共選擇關(guān)注的重點(diǎn)是政府的管理活

7、動及各個(gè)領(lǐng)域公共政策的制定與執(zhí)行，因此它又被稱為“官僚經(jīng)濟(jì)學(xué)”。在用種種經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、模型、方法對政府行政管理活動進(jìn)行分析之后，公共選擇對政府困境及其原因做出如下診斷：1.政府機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵性特征之一是其產(chǎn)出的非市場性質(zhì)。允許一個(gè)機(jī)構(gòu)對一特定服務(wù)的提供進(jìn)行壟斷的通常理由是為了避免浪費(fèi)性的重復(fù)生產(chǎn)，但其結(jié)果是使這些機(jī)構(gòu)免除了競爭壓力而變得沒有效率。2.政府機(jī)構(gòu)產(chǎn)出的質(zhì)與量難以測定和量度，因而公眾和民意機(jī)關(guān)難以對它們的工作效率實(shí)施有效的監(jiān)督和控制。3.公共機(jī)構(gòu)內(nèi)部的規(guī)章制度嚴(yán)格而又死板，缺乏有效激勵(lì)機(jī)制，從而在公務(wù)員內(nèi)部形成了逃避風(fēng)險(xiǎn)、不事創(chuàng)新，不求有功、但求

8、無過的普遍心態(tài)，使公共機(jī)構(gòu)失去追求效率的內(nèi)在動力。4.由于歷史原因和技術(shù)上的困難，政府預(yù)算未能和效率聯(lián)系起來