流域水資源管理體制初探

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1、流域水資源管理體制初探

2、第1　新水法第十二條規(guī)定：國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制。在流域管理的法律地位得到明確后，當務之急是構建流域管理的管理體系。如何深刻理解我國水資源管理的歷史、現(xiàn)狀與發(fā)展所面臨的問題與機遇，運用國內外的管理理論與成功經驗，建立科學、完善并且符合新時期水資源管理特點、要求的流域管理體系，是一個十分嚴峻而急迫的課題。一、課題的提出１．水資源管理的時代背景我國自古以來水旱災害頻繁，水土流失嚴重。２０世紀８０年代以來，工農業(yè)、城鄉(xiāng)的發(fā)展對水資源的需求急劇增長，同時水環(huán)境的破壞與惡化也以驚人的

3、速度發(fā)展著，形成了水少、水多、水臟、水渾的四大問題。人們的水資源觀念也從原來的治理、開發(fā)、利用轉為節(jié)約、保護和優(yōu)化配置。但是，多年來對水資源的過量和無序開發(fā)所造成的生態(tài)環(huán)境的欠賬需要補償，同時又要為社會經濟的發(fā)展提供應有的支撐，對水資源管理提出了不同以往的要求：一是充分發(fā)揮現(xiàn)有水工程的最大社會、環(huán)境和經濟效益，提高水的利用效率與效益，減輕對水資源的壓力；二是建立水資源的優(yōu)化配置調度機制，保證水資源開發(fā)利用的可持續(xù)性；三是在開發(fā)水資源與保護生態(tài)環(huán)境中尋求平衡點；四是構造科學適用的水資源管理體制。本文僅就水資源管理體系中的流域水管理

4、體制作一些探討。２．流域水管理體制的框架構想胡鞍鋼曾提出用準市場和政治民主協(xié)商代替水管理的政府行為和指令性計劃，汪恕誠部長在水資源管理與可持續(xù)發(fā)展高層研討會上總結多方意見，指出流域管理應該是在水資源統(tǒng)一管理的前提下，建立政府宏觀調控、流域民主協(xié)商、準市場運作和用水戶參與管理的運行模式。水行政主管部門應將工作重心更多地轉移到制定規(guī)劃、政策法規(guī)、市場規(guī)則以及協(xié)調處理流域和流域間的宏觀問題上來。這些建設性的主張為流域水管理體系的構造指出了方向。二、水管理形態(tài)與水利用形態(tài)理論流域水管理受制于水文地理條件，具有鮮明的地域特點；同時又與國家

5、政策、社會經濟條件、歷史、傳統(tǒng)、文化等密切相關。因此，國家（地區(qū)）、流域或工程形式不同，其水管理體系千差萬別。了解、研究不同國家（地區(qū)）的水管理，或者進行比較研究及借鑒，就需要一個反映水管理主要特性的“坐標系”。這個坐標系可以是二維、三維或多維的。但是目前的國內外水管理研究，以某個國家或局部地區(qū)的實證研究為多，總體上缺乏理論上的整理，至今中外都還沒有一個能夠對各個國家、地區(qū)的水管理體系進行分類、評價的有效系統(tǒng)（坐標系）。有鑒于此，此前的研究成果建立了水管理體系的分類及評價系統(tǒng)。這里，我們將水管理分為三個層次。一是水資源的管理，由

6、國家及政府部門、流域機構制定法律法規(guī)，對水資源進行管理、配置、保護、調整；二是供水系統(tǒng)的管理，由特定的部門或機構對水利設施進行管理運用，向用水部門供水；三是用水部門的管理，由用水部門對獲得的水進行有效的管理使用。本論文僅以第一層次為對象進行論述。如上所述，水管理與多種因素相關，形態(tài)復雜多樣，若將起決定作用的因素進行抽象，則可簡化為：管理者與利用者之間的關系即“縱向關系”，以及利用者與利用者之間的關系，即“橫向關系”。１．水管理形態(tài)上述的“縱向關系”稱為水管理形態(tài)。這是一個反映水管理體系整體特征的概念，按照中間管理組織的有無又可分

7、為一元的水管理形態(tài)和多層的水管理形態(tài)兩種。一元的水管理形態(tài)是指由單一的管理組織對設施從樞紐到終端（用水戶的取水口）進行一貫到底的管理的形態(tài)。多層的水管理形態(tài)是指兩層或多層的管理組織對設施進行管理的水管理形態(tài)。水管理形態(tài)按照縱向關系所具有的性質又可歸納為統(tǒng)制型水管理、自治型水管理、契約型水管理、信托型水管理等四類，并分別作了如下定義：統(tǒng)制型水管理——政府機關及特定的第三者持有對水的管理責任與絕對的權力，用水者不參與管理的水管理形態(tài)。自治型水管理——用水者同時作為管理者對水的分配調整、設施的維護管理、紛爭的調停解決等進行獨立完善的自

8、主管理的水管理形態(tài)。契約型水管理——對水的管理持有責任與權限的管理者與用水者之間通過明確的權利與義務的界定，按定價供水、市場運作的水管理形態(tài)。信托型水管理——這是一種新的管理模式。在用水者持有水權的前提下，用水者的集合體將水的管理委托給專門技術集團，并使之按照用水的目的與要求進行管理的水管理形態(tài)。２．水利用形態(tài)前述的“橫向關系”稱為水利用形態(tài)。根據(jù)用水者之間關系的性質不同又有共同型水利用、協(xié)同型水利用、獨自型水利用、獨占型水利用等形態(tài)，它們的定義如下：共同型水利用——用水者作為個體不能獨立，自由的水利用受到制約，必須服從用水者集

9、團利益的水利用形態(tài)。這種形態(tài)的產生原因是由于供水、灌溉系統(tǒng)的物理特性，如管網的布設不合理，土地不規(guī)整、零散，田塊不能與用水渠排水渠相通，用水排水必須通過其他田塊等。