公共績效管理-源起.理論及功能探析

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1、公共績效管理:源起.理論及功能探析段溢波20世紀70年代末席卷全球的新公共管理運動，極大地促進了西方國家公共績效管理的研究與實踐，形成了一套較為成熟的理論和方法。追溯公共績效管理的源起，分析公共績效管理的理論基礎，揭示公共績效管理的功能，對我國政府改革無疑具有積極的借鑒意義。一、公共績效管理的源起1.公共績效考核的思想由來已久在古代的政治算術中，就已經有了定量考核政府效率的思想。在威廉·配第的著作中，正式提出了政治算術（politicarithmetic）這個概念，提出了對有關政府的財政信息進行統計和比較的觀點。18世紀

2、德國的統計學派提出了一個統一的描述政府績效信息的框架，類似于今天的政府統計年鑒。19世紀中期發(fā)生在英國的公共健康運動，引發(fā)了人們對定量信息的關注，特別是那些關于窮人居住條件的統計信息。隨著歷史的發(fā)展，對政府工作的考察范圍在不斷擴大，這一點為日后公共績效管理的全面性奠定了基礎。2.績效管理在工商管理中的運用為公共績效管理提供了成功借鑒在工商企業(yè)管理中，績效管理制度可以追溯到20世紀初泰勒《科學管理原理》中的時間、動作研究與差異工資制。法約爾的《工業(yè)管理與一般管理》把這種績效管理從工商企業(yè)推廣到各種人類組織。從此，績效管理的

3、理論與方法成為適用于包括經濟、行政、軍事和宗教組織在內的一般管理理論與方法。但績效評估與績效管理真正運用到公共管理中來，則是始于20世紀50年代美國的績效預算制度。70年代以來西方國家普遍開展的政府改革使績效評估在公共管理中得到了廣泛應用。3.公共管理的理論研究及其知識發(fā)展為績效管理奠定了理論基礎從歷史的觀點看，19世紀末到20世紀60年代西方公共行政學以效率和效益為導向，忽視了公共行政所應擔負的社會責任，導致了各種社會危機。20世紀60年代后期，以弗雷德里克森為代表的“新公共行政學”發(fā)展了社會公平理論，主張將“效率至上

4、”轉為“公平至上”。20世紀70年代出現和興起了政策科學和公共政策分析，并成為公共行政的主流學派，政策執(zhí)行研究將問題的焦點由結構與過程轉移到公共項目及其所產生的結果上。戴維·奧斯本等主張把企業(yè)或私營部門成功的管理方法移植到政府公共部門中來，形成了企業(yè)家政府理論。胡德從現代經濟學和私營管理中吸取要素，提出了政府管理應以市場或顧客為導向、實行績效管理、提高服務質量和有效性，從而形成了新公共管理理論。4.日漸龐大的政府和公共部門支出給公共財政造成了巨大壓力在壟斷資本主義條件下,從維護資本主義生產關系和正常社會秩序的客觀需要出發(fā)

5、，西方國家采用對社會公共事務的積極干預主義，政府職能急劇擴張、政府涉足的領域急劇擴大、政府干預社會公共事務的程度急劇加深。政府管理的集權化和官僚主義化形成了政府壟斷，推行“福利國家”、“人民社會主義”和“混合經濟國家”的政策導致了政府管理失控、低效率、財政赤字,導致了公眾對政府的不信任和民權運動高漲。面對這種社會現實，以美國、英國、澳大利亞、新西蘭、日本、荷蘭等為代表的西方國家掀起了一場政府改革運動，以績效為本的公共績效評估正是這場改革運動所普遍采取的一項重要措施。二、績效管理的理論基礎（一）系統論、控制論、信息論等管理

6、控制理論1.系統論為績效管理提供了指導思想績效管理系統由績效評估指標體系的建立、績效評估和反饋以及績效評估結果應用等子系統組成。其整體性體現在它的組成部分是作為一個統一的整體存在的，離開了任何一個部分都無法達到績效管理的目的。其集合性是指績效管理的各個組成要素彼此關聯且相互區(qū)別，既無多余也無不足。其相關性體現在績效管理系統的各個要素是相互關聯、相互制約的。其目的性是通過對組織績效因果鏈中員工績效的控制來實現部門績效，從而實現組織績效。其環(huán)境適應性體現在績效管理系統存在于特定環(huán)境中，只有與外部環(huán)境相適應才具有生命力。2.控

7、制論為績效管理提供了方法論“控制”是一個有組織的系統根據內外各種變化進行調整，不斷克服系統不確定性，使系統保持某種狀態(tài)，是施控主體對受控主體的一種能動作用，這種作用能夠使受控主體根據施控主體的預定目標而動作，并最終達到這一目標。就一般控制系統而言，有三個基本的思想：控制或限制、指導或命令、校對或檢驗，體現在控制系統的四類邏輯相關環(huán)節(jié)的封閉循環(huán)中?？刂普摰幕纠砟詈头椒ㄔ诠芾眍I域得到廣泛的應用，幾乎任何管理系統都沒脫離這樣的設計思想?，F代績效管理方法體系中也隨處可見控制論的影子。3.信息論為績效管理提供了基礎績效管理系統的

8、一個基本要求就是信息反饋。評估者與被評估者之間通過各種報表、數據、指令等信息發(fā)生聯系。評估者的任務就是通過信息系統了解信息、處理信息，然后做出決策，有效地組織和協調績效管理系統的各種活動?？冃Ч芾硐到y中的反饋循環(huán)過程包括績效評估指標體系的建立、績效溝通、績效評估、績效反饋、將績效改進計劃用于下一次績效評估指標體系的建