抽象行政行為的可訴性研究

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1、抽象行政行為的可訴性研究抽象行政行為的可訴性研究我國的《行政訴訟法》自1990年10月1日實(shí)施以來，對于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益起到了重要作用。但在迄今為止的9年實(shí)施過程中，該法也暴露出了許多問題，其中之一即抽象行政行為的可訴性問題。本文試對此進(jìn)行探討，希望對我國的行政訴訟法制發(fā)展提出一點(diǎn)建議。一所謂抽象行政行為，是指行政主體針對不特定的行政相對人單方作出的具有普遍約束力的行政行為，即制定行政規(guī)則的行為。作為與具體行政行為的對應(yīng)，兩者的區(qū)別在于行為的適用范圍不同。抽象行政行為的特點(diǎn)在于，一是具有普遍約束力，它不是針對特定人或特定事；二是具有反復(fù)適用性，行政機(jī)關(guān)可

2、以根據(jù)同一抽象行政行為作出多個(gè)具體行政行為。在對行政行為的內(nèi)涵的理解上，有人將行政立法行為等同于抽象行政行為，這種觀點(diǎn)是不確切的。實(shí)際上，行政立法行為是指國務(wù)院制定行政法規(guī)，各部委制定行政規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府制定地方性規(guī)章的行為。抽象行政行為包括行政立法行為和行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布其他具有普遍約束力的決定、命令的行為。因此，行政立法行為是抽象行政行為的一部分，二者不能簡單地等同。根據(jù)我國《行政訴訟法》第五十二條和第五十三條的規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，并參照國務(wù)院各部委及地方政府制定的規(guī)章。從中可以看出，屬于行政立法范疇

3、的行政法規(guī)、規(guī)章是法院審理行政案件的依據(jù)，法院對此無權(quán)審查，否則將導(dǎo)致審判權(quán)的無限擴(kuò)大，以致于凌駕于立法權(quán)和行政權(quán)之上，故行政立法行為當(dāng)然不屬于行政訴訟的受案范圍，目前世界各國的通例也是將行政立法排除在訴訟范圍之外。因此，本文所稱的抽象行政行為僅指行政立法以外的、行政機(jī)關(guān)制定其他具有普遍約束力的決定、命令的行為，即狹義上的抽象行政行為。對于此類抽象行政行為是否具有可訴性，我國的立法與理論界有不同觀點(diǎn)?！缎姓V訟法》第12條第2款規(guī)定，對于因行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令而提起的訴訟，人民法院不予受理。如前所述，制定行政法規(guī)、規(guī)章的行為是行政立法行為，法院對此無

4、權(quán)審理，立法也無須加以重復(fù)規(guī)定。但是，我國立法明文規(guī)定將行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布決定、命令的抽象行政行為排除在行政訴訟的受案范圍之外，這一規(guī)定在實(shí)踐上和理論上都引起了很多爭論。理論界目前有越來越多的人主張，應(yīng)對此條款加以修正，并進(jìn)而規(guī)定抽象行政行為具有可訴性。二為了探討這一問題，我們首先對一些法制較為發(fā)達(dá)的其他國家的規(guī)定略作分析，從國外的立法和司法實(shí)踐來看，在行政訴訟制度比較完善的一些西方國家，通常只把行政立法行為排除在行政訴訟的受案范圍之外，而對于抽象行政行為，從“有權(quán)利就有救濟(jì)”的行政法原則出發(fā)，大多數(shù)國家將其納入訴訟范圍之中。例如，在德國，公民對于行政機(jī)關(guān)的違憲行為或行政機(jī)關(guān)的私法行為，不得提

5、起行政訴訟，另外，原告還不能提起涉及政治利益、文化利益、宗教利益等的行政訴訟，而抽象行政行為作為行政行為的一種，并未排除在行政受案之外。在英國，無論行政機(jī)關(guān)的具體行為還是抽象行為，只要超越法定權(quán)限，法院都可以行使審查權(quán)。英國法官在對行政行為進(jìn)行司法審查時(shí)可以根據(jù)自己的法律意識和有關(guān)公平正義的觀念，對議會授權(quán)法進(jìn)行廣泛的解釋，甚至可以挖掘出比立法意圖更深更廣泛的“立法意圖”，唯一的界限就是不能否定議會法，只能通過解釋議會法去控制行政權(quán)。法國的行政訴訟范圍由判例而不是成文法來確定，根據(jù)有關(guān)判例，一般私法行為，立法行為，國家行為，政治行為例如解散議會、提出法律案等，司法審判保留事項(xiàng)例如郵政運(yùn)輸問題、

6、社會保障問題等排除在行政訴訟之外，而未將抽象行政行為排除，相反，法國的最高法院對撤銷總統(tǒng)和部長會議命令的訴訟，以及撤銷部長制定的行政條例的訴訟享有初審管轄權(quán)。美國從三權(quán)分立的根本原則出發(fā)，行政機(jī)關(guān)的一切行為都在司法審查范圍之內(nèi)，而且把法院對立法是否違憲的審查原則和制度運(yùn)用到了對行政或執(zhí)行機(jī)關(guān)的立法審查活動(dòng)中，美國的聯(lián)邦程序法也規(guī)定了司法審查的排除情況，即第701條列舉的兩種，一是法律規(guī)定不予司法審查的行為，如法律明文規(guī)定的行政終局行為；二是行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為，包括確定未來政策的行為，有關(guān)國防和外交的行政決定、行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理決定等。但近年來美國法律對排除司法審查的范圍采取逐步限制的態(tài)度。

7、可以說，在美國，行政行為可以受司法審查是原則，排除審查則是例外，而且即使是排除審查的行為，相對人亦可以以濫用自由裁量權(quán)或侵犯憲法為根據(jù)提請司法審查。由此可見，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，將抽象行政行為納入司法審查范圍之內(nèi)，是國外比較普遍的立法現(xiàn)狀，也是行政訴訟法的發(fā)展趨勢。三我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》將抽象行政12全文查看行為排除在受案范圍之外的做法，不但與國際發(fā)展趨勢不相吻合，而且在實(shí)踐中帶來一系列弊