“小產(chǎn)權(quán)房”相關(guān)問題的法律探究

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1、“小產(chǎn)權(quán)房”相關(guān)問題的法律探究　　摘要：小產(chǎn)權(quán)房在近幾年日趨火爆，在商品房?jī)r(jià)格不斷攀高、土地資源日趨稀缺的情況下，全國(guó)幾乎所有大中型城市及其近郊，均出現(xiàn)不少違規(guī)開發(fā)建設(shè)、銷售的小產(chǎn)權(quán)房。無(wú)論是建設(shè)數(shù)量還是市場(chǎng)需求，小產(chǎn)權(quán)房都相當(dāng)龐大，國(guó)家雖明文規(guī)定不準(zhǔn)買賣小產(chǎn)權(quán)房但禁而不止。從小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，分析其成因，評(píng)述其政策，剖析其困境，繼而建構(gòu)小產(chǎn)權(quán)房未來(lái)發(fā)展的制度框架?！　￡P(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房;城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu);集體土地所有權(quán)　　嚴(yán)格地說(shuō)，小產(chǎn)權(quán)房只是民間的一種約定俗成的說(shuō)法，所謂的小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)村集體土地上建造的房屋，出售給非集體組織成員，因?yàn)槠渲挥朽l(xiāng)

2、鎮(zhèn)或村委會(huì)所發(fā)的產(chǎn)權(quán)證明，沒有國(guó)家房管部門頒發(fā)的合法產(chǎn)權(quán)證，因而被稱之為小產(chǎn)權(quán)房。若作詳細(xì)區(qū)分，又可以分為集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房、宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房和集體農(nóng)用地上的小產(chǎn)權(quán)房。建立在農(nóng)用地上的房屋因?yàn)闀?huì)從根本上威脅到我國(guó)的糧食生產(chǎn)安全，堅(jiān)決禁止。本文對(duì)建立在符合土地利用總體規(guī)劃的集體建設(shè)用地和宅基地上的房屋所占據(jù)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性進(jìn)行探討。　　一、小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀及形成原因　　(一)小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀　　根據(jù)國(guó)家相關(guān)部門2007年不完全調(diào)查顯示，現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房的數(shù)量非常龐大，北京市早已突破1000萬(wàn)平方米，大概占住房總量的20％，分布在房山、通州昌平、順

3、義、密云等京郊；西安市郊小產(chǎn)權(quán)房超過(guò)100萬(wàn)平方米；深圳等一些城市小產(chǎn)權(quán)房所占的比重甚至高達(dá)40％[1]。針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房如火如荼的發(fā)展趨勢(shì)，政府相關(guān)部門也表示了明確態(tài)度，2004年11月國(guó)土資源局《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》中規(guī)定：嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。國(guó)務(wù)院辦公廳在2008年1月11日下發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》曾針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問題作出如下批示：農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房。單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)

4、民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。然而現(xiàn)實(shí)狀況是小產(chǎn)權(quán)房禁而不止。　　(二)小產(chǎn)權(quán)房形成的原因　　第一，近年來(lái)，全國(guó)各地房地產(chǎn)價(jià)格不斷攀升，而小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格只有同樣位置商品房?jī)r(jià)格的4060%甚至只有同樣位置商品房?jī)r(jià)格的30%~40%。在商品房?jī)r(jià)格居高不下和一路飚升的過(guò)程當(dāng)中，高昂的土地價(jià)格無(wú)疑起到了推波助瀾的作用。國(guó)土資源部曾組織有關(guān)單位對(duì)40個(gè)樓盤作了典型分析，結(jié)果顯示，不論是協(xié)議供地方式還是招拍掛，地價(jià)占房?jī)r(jià)的比例平均在25%~30%左右。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一份研究報(bào)告顯示，20002004年間，土地成本上漲50%是房?jī)r(jià)上漲的主要?jiǎng)右騕2]。其中最大

5、的獲利者就是地方政府和房地產(chǎn)商?！　∈聦?shí)上，自20世紀(jì)90年代至今，地方政府對(duì)土地出讓金收入的依賴以幾何倍數(shù)增長(zhǎng)，據(jù)中國(guó)社科院2007年中國(guó)社會(huì)發(fā)展藍(lán)皮書顯示，1990年，全國(guó)土地出讓金僅10.5億，到2005年，全國(guó)土地出讓金總額達(dá)5505億元，這15年間，土地出讓金收入累計(jì)2.19萬(wàn)億元。橫向比較看，在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地直接稅收及由城市擴(kuò)張帶來(lái)的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，土地出讓金凈收入占地方預(yù)算外收入的60%。因此經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等社會(huì)保障性住房推動(dòng)相當(dāng)不易[3]。城市商品房?jī)r(jià)的居高不下和經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等社會(huì)保障性住房的明顯供

6、應(yīng)不足，因此城鎮(zhèn)居民即使明知購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房不會(huì)取得合法的房屋所有權(quán)，且將面臨很多風(fēng)險(xiǎn)，仍甘愿冒險(xiǎn)一試，以此改善居住條件。　　第二，我國(guó)二元制的土地所有權(quán)制度。小產(chǎn)權(quán)房存在的根本原因在于我國(guó)二元制的土地所有權(quán)制度。根據(jù)我國(guó)憲法第10條規(guī)定，我國(guó)土地利用主體為兩類：國(guó)家，針對(duì)的是城市市區(qū)的土地；農(nóng)民集體，針對(duì)的是農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于農(nóng)民集體所有。雖然集體土地所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)在憲法上具有平等性，但根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第6條和《中華人民共和國(guó)土地管理法》第63條規(guī)定，只有國(guó)家所有的土地才能用于房地產(chǎn)開發(fā)，農(nóng)村集體所有的土地不能直接用

7、于商品房開發(fā)建設(shè)。只有通過(guò)國(guó)家相關(guān)部門補(bǔ)償征收后，變集體所有的土地為國(guó)家所有的土地，才能出讓給有資質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進(jìn)行開發(fā)。這是基于國(guó)家的行政管理職能來(lái)考慮的，并限定必須為了公共利益才能征收集體土地，但對(duì)于公共利益的界限憲法與法律并沒有詳細(xì)規(guī)定，因此，政府打著公共利益的旗號(hào)侵害農(nóng)民集體利益的現(xiàn)象層出不窮。地方政府一邊禁止集體所有土地直接進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，一邊又通過(guò)低價(jià)征收了集體所有的土地，然后以征收補(bǔ)償費(fèi)用的幾十倍甚至幾百倍的價(jià)格出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商。有些集體經(jīng)濟(jì)組織為了維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)利益，在集體所有的土地上以各種名義建造房屋，并通過(guò)出售獲取了一定的經(jīng)

8、濟(jì)利益?！　《⑿‘a(chǎn)權(quán)房違法性探究　　根據(jù)上文所述，國(guó)家所有土地和集體所有土地在憲法上具有平等性。憲法規(guī)定，