制約農(nóng)民致富的制度分析

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1、制約農(nóng)民致富的制度分析內(nèi)容提要本文認(rèn)為農(nóng)民貧困有三重含義：一是貨幣的和實(shí)物的收入低、享受的社會(huì)福利少，即收入貧二是創(chuàng)造財(cái)富和收入的能力差，即能力或人力資本的貧困；三是獲取收入或財(cái)富和提高能力的權(quán)利和機(jī)會(huì)少，即權(quán)利和機(jī)會(huì)的貧困。這三重意義上的貧困內(nèi)在聯(lián)系，而且形成惡性循環(huán)。從根本上說(shuō)，農(nóng)民貧困是制度性貧困，是不合理的制度決定了農(nóng)民貧困、制約了農(nóng)民致富?，F(xiàn)行土地制度、戶(hù)籍制度、稅費(fèi)制度、教育制度和政治體制中不合理的成分是導(dǎo)致農(nóng)民貧困或不能致富的主要因素。中國(guó)現(xiàn)階段面臨的所謂"三農(nóng)"問(wèn)題--農(nóng)民問(wèn)題、農(nóng)業(yè)問(wèn)題和農(nóng)村問(wèn)題，其核心是農(nóng)民問(wèn)題，即如何提高現(xiàn)在農(nóng)村人口的收入，使之走上富裕的問(wèn)題。突

2、出地提出"三農(nóng)"問(wèn)題，是以承認(rèn)農(nóng)民的貧困和農(nóng)村的落后（至少是相對(duì)城市的貧困和落后）而且制約整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一基本事實(shí)為前提的。從現(xiàn)實(shí)的情況看，農(nóng)民的貧困不只是直接的收入低，而是有三重含義：一是貨幣的和實(shí)物的收入低、享受的社會(huì)福利少，即收入貧困；二是創(chuàng)造財(cái)富和收入的能力差，即能力或人力資本的貧困；三是獲取收入或財(cái)富和提高能力的權(quán)利和機(jī)會(huì)少，即權(quán)利和機(jī)會(huì)的貧困。這三重意義上的貧困內(nèi)在聯(lián)系，而且形成惡性循環(huán)。解決農(nóng)民貧困問(wèn)題，總體上從兩個(gè)方面尋找途徑：一是城市化和工業(yè)化，使現(xiàn)有農(nóng)民轉(zhuǎn)變成非農(nóng)民，離幵農(nóng)業(yè)到其它領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)。雖然到具體的農(nóng)民個(gè)人，不一定每個(gè)農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)業(yè)都必然致富，但是，無(wú)論理論

3、上還是經(jīng)驗(yàn)上都證明，城市化和工業(yè)化對(duì)解決農(nóng)民和農(nóng)村問(wèn)題是根本性和趨勢(shì)性的途徑；二是提高農(nóng)業(yè)的投入產(chǎn)出比率。盡管導(dǎo)致農(nóng)民貧困的因素是多方面的，但是上述三個(gè)層次的貧困都與現(xiàn)行的一些制度相關(guān)，從根本上說(shuō)，是不合理的制度決定了農(nóng)民貧困，制約了農(nóng)民致富。要根本解決農(nóng)民貧困問(wèn)題，必須進(jìn)行制度的改革、創(chuàng)新和完善。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度以及與之相關(guān)的制度是多方面、多層次的，本文認(rèn)為現(xiàn)行土地制度、戶(hù)籍制度、稅費(fèi)制度、教育制度和政治體制中不合理的成分是導(dǎo)致農(nóng)民貧困或不能致富的主要因素。其它許多因素都是由此而派生出來(lái)的。一、土地制度中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)大陸農(nóng)村的土地制度有四次大的變革，在此不做全面的歷史分析

4、，而是以1978年實(shí)施家庭承包制以來(lái)，以及XX年8月29日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《承包法》）以后的農(nóng)村土地制度作為分析對(duì)象。農(nóng)村土地的家庭承包經(jīng)營(yíng)無(wú)疑是中國(guó)土地制度的一次重大變化，它通過(guò)賦予農(nóng)民一定期限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)及與之相應(yīng)的收益權(quán)而極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，使土地的潛力在既有技術(shù)條件下和農(nóng)民既有生產(chǎn)技能水平上得以充分發(fā)揮。但是，這種土地制度只能解決農(nóng)民的溫飽或擺脫絕對(duì)貧困（有些地區(qū)連絕對(duì)貧困也沒(méi)有擺脫），卻不能使農(nóng)民致富或縮小城鄉(xiāng)貧富差別，它使農(nóng)民既難以離開(kāi)土地，又難以在土地上致富。為什么呢？因?yàn)檫@種土地制度有著內(nèi)在的缺陷，同時(shí)不

5、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的要求。第一，土地所有權(quán)不明晰，對(duì)農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)的力度不夠。農(nóng)村土地所有權(quán)到底是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，還是村民自治委員會(huì)，或者是國(guó)家所有？實(shí)際上并不清楚。按《憲法》規(guī)定，農(nóng)村土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有；《民法通則》中規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)歸行政村，而村屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的派出機(jī)構(gòu)?！吨袊?guó)土地管理法》中規(guī)定："集體所有的土地按法律屬于村民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理?！▏?guó)家行使和掌握了土地所有權(quán)的一部分權(quán)利，因而從一定意義上也是土地所有權(quán)的主體。"農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織"與"村民委員會(huì)"并不是一回事。按法律規(guī)定，"村民委員會(huì)"是一個(gè)多功能的社區(qū)自

6、治組織，并不具備作為產(chǎn)權(quán)主體的法人資格。而實(shí)際上的行政村屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的派出機(jī)構(gòu)。"農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織"又是非單一的、多種形式的。這種所有權(quán)主體的多元化或含混不清，必然導(dǎo)致責(zé)、權(quán)、利的邊界不清；導(dǎo)致對(duì)土地長(zhǎng)期投資動(dòng)力缺乏和對(duì)土地的掠奪性經(jīng)營(yíng)；導(dǎo)致各級(jí)政府隨意低價(jià)征用農(nóng)村土地；導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)土地收益和風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期不穩(wěn)定；導(dǎo)致多元主體向土地經(jīng)營(yíng)者施加約束和索取利益。對(duì)農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)力度不夠，賦予基層行政組織（具體執(zhí)行者就是"村干部"）太多的調(diào)整承包土地的權(quán)利，使農(nóng)民承包的土地容易被"調(diào)整"掉，甚至經(jīng)營(yíng)收益也可能被侵犯或剝奪，因此，想讓農(nóng)民對(duì)土地長(zhǎng)期投資和保護(hù)性經(jīng)營(yíng)是很困難的。例如：農(nóng)村政出

7、多門(mén)、名目繁多的對(duì)農(nóng)民不合理的集資、攤派、提留，實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民收入的掠奪。政府推動(dòng)的"萬(wàn)畝果園基地"、"中國(guó)蔬菜之鄉(xiāng)"、"某某開(kāi)發(fā)區(qū)"等現(xiàn)象比較普遍，而這都是以農(nóng)民被迫低價(jià)出讓土地使用權(quán)為代價(jià)。浦東開(kāi)發(fā)時(shí)向當(dāng)?shù)剞r(nóng)民征一畝糧田補(bǔ)償萬(wàn)元，一畝菜地補(bǔ)償萬(wàn)元，另外再投入六七萬(wàn)元完成"七通一平"工程，出讓給開(kāi)發(fā)商時(shí)已高達(dá)二三十萬(wàn)元一畝。據(jù)陳錫文先生估算，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的工農(nóng)業(yè)"剪刀差"讓農(nóng)民付出了6000-8000億元，而改革開(kāi)放以來(lái)通過(guò)低價(jià)征用農(nóng)民的土地，最少使農(nóng)民