閩江流域農(nóng)業(yè)面源污染治理決策研究-

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1、閩江流域農(nóng)業(yè)面源污染治理決策研究?流域既是特殊的自然地理區(qū)域，又是區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的重要單元。改革開放以來，隨著福建省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展，粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式所帶來的閩江流域水污染問題日益凸現(xiàn)。自20世紀(jì)80年代以來，福建省政府組織開展了多期的重點(diǎn)流域水環(huán)境綜合整治工程，雖然閩江上下游中心城市和工業(yè)點(diǎn)源污染得到有效治理，但是遍及城鄉(xiāng)的農(nóng)業(yè)面源污染呈現(xiàn)加劇趨勢，表現(xiàn)出污染范圍廣、污染源種類多和污染危害大等特點(diǎn)，農(nóng)業(yè)面源污染已成為“十二五”期間閩江流域水環(huán)境綜合整治的重點(diǎn)和難點(diǎn)。本文將“三

2、圈”理論引入農(nóng)業(yè)面源污染治理的分析框架，剖析閩江流域農(nóng)業(yè)面源污染治理決策面臨的制約因素以及政策導(dǎo)向。一、閩江流域農(nóng)業(yè)面源污染治理決策的分析框架（一）莫爾的經(jīng)典"三圈”理論?！叭Α崩碚撌怯晒鸫髮W(xué)馬克?莫爾教授在《創(chuàng)造公共價(jià)值：政府戰(zhàn)略管理》（1995年）一書中最早提出的。該理論是關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)者戰(zhàn)略管理的一種分析工具，它以“價(jià)值”、“能力”和“支持”三個(gè)要素及其相互關(guān)系為框架，開展對公共政策的制定和執(zhí)行進(jìn)行相機(jī)分析。主要觀點(diǎn)是：政府制定任何公共政策或?qū)嵤?zhàn)略計(jì)劃時(shí)，必須堅(jiān)持價(jià)值（V）、能力（C）與支持

3、（S）三個(gè)因素相互統(tǒng)一的原則。不同公共政策的制定和實(shí)施，可能包含著價(jià)值、能力和支持等“三圈”的不同組合。政策方案或計(jì)劃項(xiàng)目只能是“愿景”，沒有實(shí)施能力和公眾支持，那只能夢想（夢想?yún)^(qū)V）,有價(jià)值又有能力就可成為實(shí)現(xiàn)夢想之區(qū)（夢想實(shí)現(xiàn)區(qū)V+C）；缺乏公共價(jià)值只是代表少數(shù)人的利益，屬于別人的夢想（別人的夢想?yún)^(qū)S）,甚至可能給公共利益帶來嚴(yán)重?fù)p害（噩夢區(qū)C+S）；具備價(jià)值、能力和支持三個(gè)條件，那就可以放心去做（耐克區(qū)V+C+S）,然而這只是一個(gè)理想狀態(tài)，更多的公共決策是具有公共價(jià)值，但目前尚無能力或尚未得

4、相關(guān)者支持，這就要求政府官員提升自身的領(lǐng)導(dǎo)力，開展工作創(chuàng)新，“將新的尚不歡迎的現(xiàn)實(shí)，呈現(xiàn)給個(gè)人、組織或整個(gè)社會(huì)，讓他們認(rèn)可，并成功地適應(yīng)新的現(xiàn)實(shí)的過程”。［1］（二）“三圈”理論適用于農(nóng)業(yè)面源污染治理的決策分析。與城市生活垃圾污染、工業(yè)點(diǎn)源污染相比，農(nóng)業(yè)面源污染具有“點(diǎn)多、面廣、源雜、分散隱蔽、不易監(jiān)測、難以量化”等特點(diǎn)。歐美發(fā)達(dá)國家經(jīng)過上百年的努力，工業(yè)點(diǎn)源污染才得到有效控制，目前農(nóng)業(yè)面源污染已成為絕對主要污染物。1990年美國面源污染占污染總量的2/3,其中農(nóng)業(yè)面源污染的貢獻(xiàn)率為68%?83%

5、,氮、磷營養(yǎng)元素是農(nóng)業(yè)面源污染主要的污染物質(zhì)。丹麥270條河流中94%的氮負(fù)荷、52%的磷負(fù)荷是來自于農(nóng)業(yè)面源污染。［2］發(fā)達(dá)國家既有較強(qiáng)的政府執(zhí)行能力，又有廣泛的公眾支持力度，它們通過采取立法、發(fā)展替代技術(shù)、實(shí)施補(bǔ)貼等政策措施以及生物工程技術(shù)手段，建立了相對完善的農(nóng)業(yè)面源污染治理機(jī)制，取得明顯的治理效果，以美國為例，1990-2006年期間農(nóng)業(yè)面源污染面積就減少了65%o[3]當(dāng)然，由于受到各國（地區(qū)）政治經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及自然地理?xiàng)l件等諸多因素的影響，不同流域農(nóng)業(yè)面源污染

6、治理決策面臨著不同的價(jià)值、能力和支持等三圈的不同組合。近年來我國長江、珠江等大江大河流域以及福建省閩江、九龍江等區(qū)域性流域的農(nóng)業(yè)面源污染日益突出，農(nóng)業(yè)面源污染治理雖然具有明顯的公共價(jià)值，但它明顯受制于地方政府有限的資源能力以及糧食安全、農(nóng)民增收等現(xiàn)階段更重要的民生需求，農(nóng)業(yè)面源污染治理面臨著制度、技術(shù)等多個(gè)相互矛盾的制約因素。因此，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治，既是加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的根本要求，又是區(qū)域環(huán)境管理中需要政府著力破解的重要課題。二、閩江流域農(nóng)業(yè)面源污染治理決策的"三圈”組合（一）農(nóng)業(yè)面源污染

7、治理具有明顯的公共價(jià)值。上世紀(jì)90年代以來，福建省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步由過去"以糧為綱”的單一結(jié)構(gòu)向農(nóng)林牧副漁并舉的多元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，具體表現(xiàn)為種植業(yè)比重下降和養(yǎng)殖業(yè)比重上升、糧食比重下降和經(jīng)濟(jì)作物比重上升。1990年至2010年福建省“肉豬年出欄數(shù)”由766.46萬頭上升到1963.31萬頭，糧食種植面積由2745.92千公頃下降到1232.30千公頃，經(jīng)濟(jì)作物由同期的665.35千公頃上升到1038.59千公頃。［4］同期單位耕地面積化肥、農(nóng)藥和薄膜施用量以及畜禽污染物排放均大幅度增加。閩江上游的三明

8、和南平兩地市是福建省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，規(guī)?；⒓s化的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)提高了農(nóng)產(chǎn)品附加值和農(nóng)民收入水平，同時(shí)加劇閩江流域面源污染程度。因此，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾和沖突，突出地表現(xiàn)為流域農(nóng)業(yè)面源污染問題。閩江畜禽養(yǎng)殖污染負(fù)荷約占全流域的60%,畜禽養(yǎng)殖廢水的C0D和氨氮排放量分別約為流域工業(yè)廢水排放量的5.7倍和7.5倍；閩江下游福州市郊16種蔬菜的硝酸鹽含量超標(biāo)嚴(yán)重，已達(dá)到世界衛(wèi)生組織規(guī)定上限的2.76倍。［5］農(nóng)業(yè)面源污染所產(chǎn)生的化肥、農(nóng)藥、重金屬殘留物等有害