中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與地方公共服務(wù)提供

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1、中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與地方公共服務(wù)提供郭慶旺賈俊雪。內(nèi)容提要本文首先考察了中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在促進(jìn)中國(guó)地方公共服務(wù)發(fā)展和均等化中的作用，然后從公平與效率角度，探究了中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付未能有效促進(jìn)地方公共服務(wù)發(fā)展和均等化的原因。分析表明，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有助于中國(guó)省份公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的均等化，但抑制了其發(fā)展；促進(jìn)了公共交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)發(fā)展，但加劇了其省份差異；對(duì)公共基礎(chǔ)教育服務(wù)則不具有顯著影響。其原因主要在于中央政府在轉(zhuǎn)移支付資金分配時(shí)對(duì)不同地方公共服務(wù)公平與效率的關(guān)注不同，進(jìn)而對(duì)地方公共服務(wù)發(fā)展產(chǎn)生的財(cái)政激勵(lì)不同。因此，要使中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付既能實(shí)現(xiàn)地方公共服務(wù)的均等化又能促進(jìn)

2、其發(fā)展，提高全社會(huì)福利水平，就需要完善轉(zhuǎn)移支付模式，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。關(guān)鍵詞中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付地方公共服務(wù)提供公平一效率權(quán)衡一引言財(cái)政分權(quán)理論的傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)可以鼓勵(lì)政府間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，促使地方政府更為關(guān)注本地區(qū)居民偏好，從而有利于改善地方公共服務(wù)提供效率，促進(jìn)社會(huì)福利水平的提高(Oates，1972；Bird，1994；Faguet，2004)。但是，由于外部性問(wèn)題以及地區(qū)間財(cái)政能力差異巨大，財(cái)政分權(quán)也可能會(huì)導(dǎo)致地方公共服務(wù)提供效率低下以及地區(qū)間公共服務(wù)嚴(yán)重失衡等問(wèn)題，從而對(duì)社會(huì)總福利造成負(fù)面影響(Casas，1997)。對(duì)于財(cái)政分權(quán)可能帶來(lái)的這些不利影響，Oat

3、es(1972、1999)主張通過(guò)建立科學(xué)、合理的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度加以克服。20世紀(jì)80年代至90年代初期，中國(guó)推行的財(cái)政承包制改革一方面確定了地方政府“剩余占有者”的地位，使額外增長(zhǎng)的稅收大部分歸地方政府支配，從而極大地激勵(lì)了地方政府對(duì)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)伸出“援助之手”(Montinolaeta1．，1995；BlanchardandShleifer，2000；陳抗等，2002)的意愿；但另一方面，財(cái)政承包制改革也嚴(yán)重制約了基礎(chǔ)教育和醫(yī)療衛(wèi)生等地方公共服務(wù)的發(fā)展，加劇了財(cái)政資源分配不公和公共服·郭慶旺、賈俊雪：中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融政策研究中心北京中關(guān)村大街59號(hào)中國(guó)

4、人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院100872電子信箱：guoqw@rile．edu．cn。本文是國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國(guó)財(cái)政金融安全”(05&ZD008)和中國(guó)人民大學(xué)“985工程”重大攻關(guān)項(xiàng)目“中國(guó)公共產(chǎn)品的供給研究”的階段性成果，同時(shí)得到中國(guó)人民大學(xué)科學(xué)研究基金項(xiàng)目(07XNB013)資助。作者十分感謝匿名評(píng)審專家提出的寶貴修改意見(jiàn)。世界經(jīng)濟(jì)}2008年第9期·74·郭慶旺賈俊雪務(wù)的地區(qū)間失衡(喬寶云，2002；喬寶云等，2005；王永欽等，2007；WestandWong，1995)。1994年的分稅制改革以扭轉(zhuǎn)中央財(cái)政在財(cái)政收入分配中的不利地位為出發(fā)點(diǎn)，從過(guò)去量上的

5、過(guò)度財(cái)政分權(quán)轉(zhuǎn)向適度財(cái)政集權(quán)，并初步建立起中國(guó)現(xiàn)行的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，①以期能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)政資源的合理配置，促進(jìn)地方公共服務(wù)發(fā)展和均等化。至今已運(yùn)行十幾年的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在促進(jìn)中國(guó)地方公共服務(wù)發(fā)展和均等化中是否發(fā)揮了應(yīng)有作用?中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金分配是否很好地兼顧了公平與效率準(zhǔn)則?顯然，這些問(wèn)題的解答將有助于更好地評(píng)價(jià)中國(guó)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的績(jī)效，為進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度提供科學(xué)依據(jù)。為此，本文首先利用面板數(shù)據(jù)模型和核密度估計(jì)，考察1994年以來(lái)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在促進(jìn)中國(guó)地方公共服務(wù)發(fā)展和均等化中的作用；然后從中央政府的一般目標(biāo)函數(shù)出發(fā)，構(gòu)建中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

6、決定因素模型，進(jìn)而從公平與效率角度對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分配的決定因素進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)分析，以揭示中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付未能有效促進(jìn)中國(guó)地方公共服務(wù)發(fā)展和均等化的原因。二中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在促進(jìn)地方公共服務(wù)發(fā)展和均等化中的作用(一)省份公共服務(wù)水平分布的動(dòng)態(tài)演進(jìn)②當(dāng)前中國(guó)在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下建設(shè)和諧社會(huì)亟待解決一系列重大問(wèn)題，如醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、交通設(shè)施、社會(huì)保障、收入差距問(wèn)題等，其中與中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系最為密切的是前三大問(wèn)題。因此，本文主要考察這三類基本公共服務(wù)的發(fā)展變化，即公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)(ups)、公共基礎(chǔ)教育服務(wù)(EPS)和公共交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)(TPS)，分別用每萬(wàn)人擁有的

7、醫(yī)療床位數(shù)、每萬(wàn)名中小學(xué)生擁有的教師數(shù)和公路密度度量它們各自的水平。③為了更好地揭示出1994年分稅制改革以來(lái)中國(guó)省份公共服務(wù)的發(fā)展變化，我們考慮兩個(gè)時(shí)期，即1990～1994年(時(shí)期0)和2001～2005年(時(shí)期1)，并利用核密度估計(jì)探究這兩個(gè)時(shí)期省份公共服務(wù)水平的分布演迸。圖1給出了這兩個(gè)時(shí)期中國(guó)省份公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平(HPS0和HPSl)、公共基礎(chǔ)教育服務(wù)水平(EPS0和EPSl)和公共交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平(TPSO和TPSl)的核密度分布。依據(jù)圖1，對(duì)于1994年分稅制改革以來(lái)中國(guó)省份公共服務(wù)的發(fā)展變化可以得到如下三點(diǎn)認(rèn)識(shí)。第一，中國(guó)省份