對南水北調(diào)工程管理問題的幾點(diǎn)思考

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1、對南水北調(diào)工程管理問題的幾點(diǎn)思考摘要：根據(jù)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢，特別是結(jié)合我國國有資產(chǎn)管理體制改革方向，就南水北調(diào)管理單位性質(zhì)、南水北調(diào)建設(shè)基金、中央投資出資人代表等有關(guān)問題進(jìn)行探討。關(guān)鍵詞：南水北調(diào)工程管理　　2002年12月27日，南水北調(diào)東線工程舉行了開工典禮，標(biāo)志著南水北調(diào)工程進(jìn)入了實(shí)施階段。南水北調(diào)工程是黨中央、國務(wù)院在新時(shí)期的重要決策，不僅是供水工程，更是水資源配置工程和生態(tài)工程。南水北調(diào)工程作為一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施，是我國全面建設(shè)小康社會(huì)的重要支撐，關(guān)系到國家的長治久安和子孫后代的長遠(yuǎn)利益。搞好南水北調(diào)工程，機(jī)制是保障。溫家寶副總理指出，“南水北調(diào)要按照經(jīng)濟(jì)規(guī)

2、律建立工程建設(shè)管理體制、調(diào)水管理體制和運(yùn)營機(jī)制，合理配置生活用水、生產(chǎn)用水和生態(tài)用水，兼顧經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益?！蹦纤闭{(diào)工程時(shí)空跨度大，其資源配置和管理關(guān)系十分復(fù)雜。水市場準(zhǔn)市場的特點(diǎn)，使得工程的商品水供求關(guān)系復(fù)雜。要按照適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的新思路、新方法來設(shè)計(jì)南水北調(diào)建設(shè)與運(yùn)行管理的新體制，其總體思路就是“政府宏觀調(diào)控、市場機(jī)制運(yùn)作、企業(yè)化管理、用水戶參與”。6南水北調(diào)工程管理體制在總體上分三個(gè)層次。第一層次：國務(wù)院成立南水北調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)任組長，有關(guān)部門、省(市)政府負(fù)責(zé)人參加，對南水北調(diào)重大事項(xiàng)決策和領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室（可在水利部），負(fù)責(zé)日常工

3、作。第二層次：組建南水北調(diào)調(diào)水有限責(zé)任公司（以下稱調(diào)水公司），作為南水北調(diào)工程項(xiàng)目法人，承擔(dān)干線主體工程的建設(shè)和運(yùn)行管理，對工程建設(shè)、運(yùn)營、管理、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值增值全過程負(fù)責(zé)。第三層次是沿線各省承擔(dān)供配水任務(wù)的供水公司。下面，根據(jù)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢，特別是結(jié)合我國國有資產(chǎn)管理體制改革方向，就南水北調(diào)管理的有關(guān)問題進(jìn)行探討。1南水北調(diào)工程管理單位的性質(zhì)南水北調(diào)工程是供水工程，更是資源配置工程和生態(tài)工程，從工程功能分析，是兼具公益性和經(jīng)營性的準(zhǔn)公益性工程。其經(jīng)濟(jì)功能以“保本微利”為目標(biāo)，因此，南水北調(diào)工程管理單位是可以自收自支的準(zhǔn)公益性水管單位。成立南水北調(diào)調(diào)水有限責(zé)任公司(

4、下稱調(diào)水公司)，實(shí)行規(guī)范的企業(yè)化管理，可以更好地發(fā)揮工程效益，保證工程的良性運(yùn)行。南水北調(diào)調(diào)水公司作為主體工程的項(xiàng)目法人，應(yīng)對干線主體工程的資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營和債務(wù)償還以及資產(chǎn)保值增值等負(fù)責(zé)。南水北調(diào)調(diào)水公司資本金除中央預(yù)算內(nèi)撥款安排外，還有部分資本金將通過提高水價(jià)建立南水北調(diào)工程建設(shè)基金的方式籌集。通過建立基金籌集的這部分資金本質(zhì)上是政府財(cái)政性資金。目前，我國實(shí)行的國有資產(chǎn)“統(tǒng)一所有、地方分級(jí)管理”6的制度即國務(wù)院代表國家統(tǒng)一行使國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，從資本金構(gòu)成分析，無論南水北調(diào)建設(shè)基金歸屬哪級(jí)政府所有，在一定意義上,南水北調(diào)調(diào)水公司具有國有獨(dú)資公司的性質(zhì)。水資源是國家壟斷

5、性資源以及南水北調(diào)工程以“四橫三縱”的總體布局，構(gòu)建以其為骨干的北方水網(wǎng)體系，實(shí)現(xiàn)我國水資源南北調(diào)配、東西互濟(jì)的目標(biāo)，也要求南水北調(diào)調(diào)水公司采取國有獨(dú)資公司的形式。2南水北調(diào)建設(shè)基金問題黨的十六大已經(jīng)明確，要改革國有資產(chǎn)管理體制。在堅(jiān)持國家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責(zé)。南水北調(diào)工程以我國緊缺的重要自然資源――水資源為

6、主要經(jīng)營對象，是關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的超大型基礎(chǔ)設(shè)施，要求“由中央政府代表國家履行出資人職責(zé)”。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，關(guān)鍵是要對南水北調(diào)建設(shè)基金正確定位，明確該基金是中央政府專項(xiàng)征收、專項(xiàng)使用?！端ā芬?guī)定，我國水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。因此，無論南水北調(diào)建設(shè)基金歸中央政府所有還是經(jīng)中央政府授權(quán)后由地方政府行使所有權(quán)，在理論上和實(shí)踐上都是可行的。假設(shè)南水北調(diào)建設(shè)基金是中央政府決定設(shè)立并作為地方政府對南水北調(diào)主體工程的投資，也就是中央政府和地方政府共同分擔(dān)南水北調(diào)主體工程投資。按照國有資產(chǎn)“國家所有，分級(jí)行使產(chǎn)權(quán)”6的改革方向，南水北調(diào)工程的中央投入和地

7、方投入將分別由中央政府和地方政府履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益。調(diào)水公司的股東將由中央政府和地方政府共同組成，在成立南水北調(diào)調(diào)水公司時(shí)，可能面臨以下難題。一是難以實(shí)現(xiàn)中央政府對南水北調(diào)工程的宏觀控制。目前南水北調(diào)工程中央財(cái)政財(cái)政投入占總投入的比例較低（約20％），如果南水北調(diào)基金作為沿線受益省區(qū)地方政府的投資來源，在分級(jí)行使投資所有權(quán)的體制下，則中央政府相對控股都較困難（由相關(guān)流域機(jī)構(gòu)分別作為中央投資出資人代表），中央政府對南水北調(diào)工程的宏觀調(diào)控更困難。二是在構(gòu)建調(diào)水