我國城市社區(qū)治理模式選擇及實現(xiàn)途徑研究-以青島市為例

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1、青島行政學(xué)院課題組?改革開放以來，中國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化各個領(lǐng)域發(fā)生了巨大的變化，整個社會以及社會生活開始了史無前例的結(jié)構(gòu)變遷，中國城市的社區(qū)建設(shè)就是在這個大背景下開展起來的。自1986年開展城市社區(qū)服務(wù)到現(xiàn)在，社區(qū)建設(shè)與治理經(jīng)過17年的運(yùn)行與發(fā)展，其成效如何？問題何在？原因何在？社區(qū)建設(shè)與治理有無內(nèi)在規(guī)律可循？如何準(zhǔn)確把握其發(fā)展規(guī)律？我們帶著這些問題，從2002年底至2003年6月底對青島市的社區(qū)建設(shè)與治理情況進(jìn)行了調(diào)研，企圖通過典型分析和實證研究，一是回答上述問題，二是從理論和實踐兩個層面提出科學(xué)的、有預(yù)見性的社區(qū)建設(shè)與治理模式及其實現(xiàn)途徑。之所以選擇青島市

2、作為調(diào)研的對象，是基于如下考慮：一是1999年民政部確定的11個全國城市社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)中有兩個是在青島市（市南區(qū)和四方區(qū)），青島市也是我國城市社區(qū)建設(shè)幾個典型模式之一，在全國反響較大，具有典型性和代表性；二是課題組所有成員都在青島市，對青島市的社區(qū)建設(shè)與治理的情況相對熟悉；三是由于時間和精力限制，不可能在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)研。本次調(diào)研采取了問卷調(diào)查、結(jié)合訪談、座談和資料收集等形式，調(diào)查的對象既包含街道辦事處和社區(qū)居委會兩個層次，又包括政府相關(guān)職能部門，還包括大量的民間組織，尤其是社區(qū)民間組織。因此，本研究報告的主要資料來源有兩部分，關(guān)于青島市的資料來源于這次調(diào)研；根據(jù)

3、民政部領(lǐng)導(dǎo)同志的“應(yīng)結(jié)合其他城市社區(qū)建設(shè)情況做綜合分析、比較研究”的意見，也為了使本研究報告更全面、更具說服力，我們又主要收集了北京和上海兩城市社區(qū)建設(shè)的有關(guān)資料。這樣，最終形成的研究報告一是超出了我們原先設(shè)定的“以青島市為例”的限度，二是由于對其他城市社區(qū)建設(shè)有關(guān)資料不能全面掌握，使得我們在綜合分析、比較研究時，頗感力不從心，也使得我們的研究顯得不夠深入。?第一部分青島市社區(qū)建設(shè)的簡要?dú)v程和成就一、青島市社區(qū)建設(shè)的簡要?dú)v程青島市是我國5個計劃單列城市、15個副省級城市、14個對外經(jīng)濟(jì)開放城市、15個經(jīng)濟(jì)中心城市、國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市之一。2002年，共有人口715.

4、65萬，其中市區(qū)241.74萬，轄7區(qū)5市（縣級市），流動人口約80萬，2002年共完成國民生產(chǎn)總值1518.2億元人民幣，地方財政一般預(yù)算收入100.7億元人民幣，三次產(chǎn)業(yè)比例為9.6：50.4：40.0，國有經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)、股份制及三資等其他經(jīng)濟(jì)類型比例為32.7%、26.0%、41.3%。青島市目前共轄7區(qū)5市（縣級市），其中市內(nèi)四區(qū)（市南區(qū)、市北區(qū)、四方區(qū)、李滄區(qū)）共設(shè)54個街道辦事處，747個居（家）委會。就全國范圍而言，青島市的社區(qū)建設(shè)與其他省市同步略為超前，經(jīng)歷了三個歷史階段。第一階段從1986年至90年代初期，為倡導(dǎo)社區(qū)服務(wù)階段1986年國家民政部提出

5、在全國開展社區(qū)服務(wù)，標(biāo)志著我國社區(qū)建設(shè)的開始。（我們一直認(rèn)為，將社區(qū)服務(wù)與社區(qū)建設(shè)并列一起的提法是不妥的。社區(qū)服務(wù)與社區(qū)建設(shè)是一個大概念小概念的問題，并不處在一個層級上，社區(qū)服務(wù)僅僅是后來社區(qū)建設(shè)眾多目標(biāo)之一，因此，社區(qū)服務(wù)的開展與運(yùn)行是不叫“社區(qū)建設(shè)”的社區(qū)建設(shè)。）青島市根據(jù)民政部的統(tǒng)一部署，于1987年在全市7區(qū)普遍開展了社區(qū)服務(wù)運(yùn)動，這一時期的社區(qū)建設(shè)主要是集中在社區(qū)服務(wù)上，而社區(qū)服務(wù)的主要內(nèi)容是民政福利服務(wù)和便民利民服務(wù)?！吧鐓^(qū)”及“社區(qū)服務(wù)”概念的引入所具有的重要意義正如在其他城市甚至全國范圍內(nèi)所具有的重要意義一樣，不僅在于將發(fā)動“社會力量”辦社會福利事業(yè)與

6、民政部門傳統(tǒng)經(jīng)辦的社會福利事業(yè)相區(qū)別，更為重要的是它昭示著青島市社區(qū)改革與發(fā)展的開始，它的意義有三個方面：一是“社區(qū)”概念的引進(jìn)，為青島市的社會發(fā)展落實到社區(qū)這個基礎(chǔ)平臺奠定了堅實的基礎(chǔ)；二是提供服務(wù)的主體發(fā)生了實質(zhì)性變化，為日后形成多中心服務(wù)秩序打下了基礎(chǔ)；三是將服務(wù)對象由單純的民政對象擴(kuò)展到社區(qū)全體居民。第二階段從90年代初期到1996年，為社區(qū)建設(shè)的理論探索階段社區(qū)服務(wù)的廣泛開展，帶動了許多社區(qū)工作的發(fā)展，眾多項目已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“社區(qū)服務(wù)”，用“社區(qū)服務(wù)”概念已經(jīng)難以概括當(dāng)時社區(qū)工作的全貌。尤其是1993年國家民政部等14個部委聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的

7、意見》，不僅標(biāo)志著社區(qū)服務(wù)提升到產(chǎn)業(yè)化、社會化和實體化的高度，而且意味著社區(qū)服務(wù)由原民政部一家倡導(dǎo)擴(kuò)展到政府主要部門集體倡導(dǎo)。就是在這一階段，由于社區(qū)服務(wù)的發(fā)展引起了全社會的關(guān)注，青島市的教育、文化、科技、衛(wèi)生、公安等政府部門的工作紛紛向社區(qū)延伸，構(gòu)筑設(shè)施、安排活動，社區(qū)正在成為城市的社會基礎(chǔ)平臺。這些本屬于社會公共服務(wù)的內(nèi)容進(jìn)入社區(qū)，面向全體居民，給居民帶來了家門口的社會公共生活，顯然超越了民政福利服務(wù)范圍，這就急需一個更加寬泛的概念來描述和概括這些完全超越民政部門管轄的社區(qū)福利服務(wù)范圍的各種活動；另一方面，轉(zhuǎn)型時期的黨和政府、企業(yè)組織、居民群眾不