中國(guó)PPP現(xiàn)存問(wèn)題及對(duì)策

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1、鎮(zhèn)平縣鼎誠(chéng)教育文化投資有限公司學(xué)習(xí)資料（七十七）中國(guó)PPP現(xiàn)存問(wèn)題及對(duì)策2016-06-18?PPP工作中心推出適銷對(duì)路PPP實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)變革當(dāng)前決策層大力推廣PPP，不是把其單純作為一項(xiàng)融資工具和穩(wěn)增長(zhǎng)工具，而是寄希望于它能撬起一場(chǎng)公共服務(wù)變革。各級(jí)政府唯有摒棄認(rèn)識(shí)偏誤，才能推出真正適銷對(duì)路的PPP，激發(fā)起社會(huì)資本的參與熱情。PPP中國(guó)模式的幾大特征公私合作模式（PPP）就是公共部門和私人部門合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。根據(jù)社會(huì)資本參與程度、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，PPP主要分為外包類、特許經(jīng)營(yíng)類和私有化類三類：外包類：私人部門僅承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)、維護(hù)等過(guò)程中的

2、一項(xiàng)或幾項(xiàng)，政府為其提供的產(chǎn)品或服務(wù)付費(fèi)，項(xiàng)目投資和經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)完全由公共部門承擔(dān)。特許經(jīng)營(yíng)類：以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為特征，私人部門涉及項(xiàng)目的投資或運(yùn)營(yíng)，公共部門和私人部門需要共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。參與項(xiàng)目的公共部門需要協(xié)調(diào)私人部門的收益性和項(xiàng)目整體的公益性之間的關(guān)系，項(xiàng)目資產(chǎn)在特許經(jīng)營(yíng)期限之后需要移交公共部門。私有化類：私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，也承擔(dān)全部的風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目所有權(quán)永久歸私人所有。私人部門在定價(jià)和服務(wù)質(zhì)量等方面需要接受政府的監(jiān)管。綜合最近一兩年，有關(guān)官員講話和政策文件，可以大致勾勒出我國(guó)PPP模式的結(jié)構(gòu)上的幾大特點(diǎn)：一是合作形式以特許經(jīng)營(yíng)類為主。財(cái)政

3、部部長(zhǎng)樓繼偉在《推廣PPP：貫徹十八屆三中全會(huì)精神的一次體制機(jī)制變革》一文中指出，“廣義PPP是指政府與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為特征，主要包括BOT、BOO、PFI等模式。”國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“43號(hào)文”）指出，“鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基鎮(zhèn)平縣鼎誠(chéng)教育文化投資有限公司學(xué)習(xí)資料（七十七）礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)”。財(cái)政部在113號(hào)文中提到的項(xiàng)目運(yùn)作主要方式是特許經(jīng)營(yíng)類，也包含了外包類中的委托運(yùn)營(yíng)和管理合同。從目前的政策動(dòng)向看，在PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)

4、中，政府和社會(huì)資本的合作鏈比較長(zhǎng)，雙方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益，而且項(xiàng)目最終要交還政府。因此，可以預(yù)計(jì)，政府和社會(huì)資本的合作形式主要是特許經(jīng)營(yíng)類。外包和私有化類，都不是PPP的主要模式。二是以特殊目的公司為載體。國(guó)務(wù)院43號(hào)文提出“投資者按照市場(chǎng)化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合作項(xiàng)目”。財(cái)政部解答43號(hào)文中提到，“對(duì)供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會(huì)資本參與的公益性項(xiàng)目，要積極推廣PPP模式，其債務(wù)由項(xiàng)目公司按照市場(chǎng)化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)給予、財(cái)政補(bǔ)貼、合理定價(jià)等責(zé)任，不承擔(dān)償債責(zé)任”。據(jù)此

5、推斷，國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目將主要以特殊目的公司（SPV）為載體來(lái)實(shí)現(xiàn)。SPV是政府與社會(huì)資本組成的一個(gè)特殊目的機(jī)構(gòu)，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，全過(guò)程合作，期滿后移交給政府。三是政府部門和社會(huì)資本分工明確。政府職能主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：招投標(biāo)和質(zhì)量監(jiān)管、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予、價(jià)格監(jiān)督、部分政府付費(fèi)（含補(bǔ)貼）、融資支持基金（包括股權(quán)、債權(quán)、擔(dān)保等形式的支持）。社會(huì)資本則需承擔(dān)包括設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、融資的大部分職能，項(xiàng)目公司可以按商業(yè)化原則舉借債務(wù)，但政府不承擔(dān)項(xiàng)目公司的償債責(zé)任。值得注意的是，目前規(guī)范文件并沒(méi)有將合作方定義為私人部門，而是定義為“社會(huì)資本”，而我國(guó)

6、很多商業(yè)化的企業(yè)是國(guó)有控股的，因此我國(guó)的PPP模式并沒(méi)有排除國(guó)有企業(yè)這一參與主體。在傳統(tǒng)公私合作模式下，公共部門或私人部門一般只各自負(fù)責(zé)項(xiàng)目鏈的部分板塊，而不是全程參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)到運(yùn)營(yíng)的完整鏈條，雙方都缺乏對(duì)項(xiàng)目全生命周期成本收益和質(zhì)量的全盤考慮。單一部門“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的傾向易導(dǎo)致設(shè)施建成后不能發(fā)揮應(yīng)有功效，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的質(zhì)量問(wèn)題。目前財(cái)政部推廣的PPP基本模式強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本的合作和風(fēng)險(xiǎn)適當(dāng)原則，合作期限更長(zhǎng)，并且項(xiàng)目整體生命過(guò)程中合作較為密切，有利于保證項(xiàng)目質(zhì)量。鎮(zhèn)平縣鼎誠(chéng)教育文化投資有限公司學(xué)習(xí)資料（七十七）PPP模式的本質(zhì)公私合作具

7、有很長(zhǎng)的歷史，近年來(lái)中東歐及中南美洲國(guó)家在PPP方面的巨大成功，使人們意識(shí)到其重要意義。概言之，PPP模式實(shí)現(xiàn)了公共項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)方面的革命。1、從傳統(tǒng)融資進(jìn)入項(xiàng)目融資模式從金融市場(chǎng)的角度來(lái)看，PPP項(xiàng)目融資不再是傳統(tǒng)的信用融資，而是以項(xiàng)目前景為基礎(chǔ)的項(xiàng)目融資。項(xiàng)目未來(lái)收益是主要保障，借款人接受收益監(jiān)管和項(xiàng)目資產(chǎn)抵押、質(zhì)押，融資方具有更全面的盡職調(diào)查義務(wù)和項(xiàng)目參與權(quán)。通過(guò)成立SPV，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目和投融資主體之間的風(fēng)險(xiǎn)隔離。同時(shí)，PPP模式以完整的契約體系和完備的法律架構(gòu)維系并協(xié)調(diào)項(xiàng)目各方利益，未來(lái)還款主要依靠項(xiàng)目預(yù)期收益，是嚴(yán)格意義上的項(xiàng)目融資。財(cái)政只

8、提供有限擔(dān)保、政府信用有限介入或不介入融資安排，是PPP模式的關(guān)鍵特征。因此，PPP模式有效控制了中央政府信用、地方政府信用與項(xiàng)目之間的關(guān)系，控制了隱