“大部門體制”不能包治百病

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1、“大部門體制”不能包治百病年末歲初，關(guān)于“大部門體制"改革的討論與爭鳴逐漸成為學(xué)者和公眾普遍關(guān)注的時政熱點問題。從“籌組大能源部”到關(guān)于發(fā)改委的種種議論,坊間不乏種種“猜想”。從將大部門體制改革視為中國“政治現(xiàn)代化的重耍一步”的高度評價，到基于歷次機(jī)構(gòu)改革也耒能走出的“膨脹一精簡一膨脹”怪圈所產(chǎn)生的對“人部制叩勺“疑慮”，人們對這一改革的成效與意義看法迥然。其實，任何一項改革措施的出臺，引發(fā)公眾和學(xué)人的關(guān)注，實屬必然。真理愈辯愈明，更重要的是檢驗真理的標(biāo)準(zhǔn)是實踐。隨著討論和探索的深入，對這一改革新舉措的認(rèn)識，也會走向更加準(zhǔn)確、

2、完整，而這也必有助于該項改革的進(jìn)一步有效實施。1緣何“大部門體制”？關(guān)于下一步的行政管理體制改革，十七大政治報告提出，要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成木，著力解決機(jī)構(gòu)重亞、職責(zé)交叉、政出多門問題?！边@成為這次改革的背景。改革開放以來，先后進(jìn)行過多次政府機(jī)構(gòu)改革，政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變進(jìn)展顯著，機(jī)構(gòu)編制管理逐步規(guī)范，體制機(jī)制創(chuàng)新初見成效，基木適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，為現(xiàn)代化建設(shè)提供了有力的行政體制保障和支持。同時，面對經(jīng)濟(jì)

3、社會發(fā)展變化的新局面，在政府管理領(lǐng)域，也述存在著一些不適應(yīng)的方而，這些在行政架構(gòu)和實際運(yùn)作過程中表現(xiàn)為：第一，在履行政府職能過程中。存在“過多”與“過少”的矛盾交錯局面。一方面，政府職能轉(zhuǎn)變尚未充分到位，仍然管了一些不該管的事，肓接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動的現(xiàn)象還比較多,行政許可事項仍然偏多：另一方面，有些該山政府負(fù)責(zé)的工作政府行為卻沒有到位，特別是社會管理和公共服務(wù)方而的職能還比較單薄。這種“管的過多嗎“管的過少”的矛盾相交錯的格局，影響了服務(wù)型政府建設(shè)工作的推進(jìn)和政府效能的提升。順帶需要指出的是，在用繞政府職能轉(zhuǎn)變的討論過程小，過

4、去常常使用政府“管不好”和“管不了”兩個提法。對此，是值得商榷的。因為，“管不了"不等于不該管，一該管的事情“管不了”，要通過學(xué)習(xí)努力管好，而不能成為政府轉(zhuǎn)出這些職能的理山?！肮懿缓谩眲t是一個很模糊的概念。這兩個概念反映的是我國理論界80年代末90年代初的認(rèn)識水平，建議今后不要再使用。第二，在組織機(jī)構(gòu)和權(quán)責(zé)配置方面,存在橫向部門間的“政出多門”和縱向政府間的“職責(zé)同構(gòu)"的雙重問題。從橫向上看，同級政府的部門之間機(jī)構(gòu)權(quán)限交叉、機(jī)構(gòu)重疊、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題比較突出，“政出多門"、“多頭管理"、“九龍治水''局面難以改變：從縱向上看，不同

5、層級政府Z間，上下對口設(shè)置機(jī)構(gòu)，層層共管，權(quán)責(zé)不清，“職責(zé)同構(gòu)”格局明顯。第三，在職位設(shè)置與人員編制方面，存在領(lǐng)導(dǎo)職位相對過多與專業(yè)職員相對不足的才盾情沉。一些部門內(nèi)部，“官多兵少''現(xiàn)象突出，形成領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)過多與專業(yè)職員數(shù)量過少的不合理結(jié)構(gòu)，突出表現(xiàn)在各層級分管型副職設(shè)置過多。人為增加了行政層級。這在某種程度上助長了官僚主義和衙門作風(fēng)，造成辦事效率低下。笫四，在施政理念和實踐方血，“人治”傳統(tǒng)影響依舊殘存，“法治”原則貫徹得不盡理想。由此一來，“法外行政”問題不時出現(xiàn)，“以權(quán)代法”現(xiàn)彖屢禁不止。前段時間媒體所報道的“西豐警察拘

6、傳北京記者事件,，和“天門城管致人死亡事件”，雖然具體事實細(xì)節(jié)尚需調(diào)杏，但有關(guān)人員沒有依法行政應(yīng)是基本事實。形成這些問題的根本原因，是長期存在的政府治理的兩個內(nèi)在邏輯：其一。“政治上的過度集中"和“管理上的極度分散”相互強(qiáng)化。在政治實踐中，從鞏固和穩(wěn)定政治統(tǒng)治的角度考慮，政府在理念上向來強(qiáng)調(diào)“高度集屮統(tǒng)-”。這固然有在全國范圍內(nèi)調(diào)度資源的便利，在管理上也確有相當(dāng)成效，但在長期丿施政的慣性作用下，這也往往容易衍生“權(quán)力過度集片的局面。對一個“超大社會”的管理，即使權(quán)力集中性的機(jī)制再完善，也無法充分因應(yīng)在各個方面和各個地區(qū)出現(xiàn)的各

7、種具體問題，于是從上至卜?的條塊“放杖'管理便不可避免地出現(xiàn)，而這種非規(guī)范化的“放權(quán)”模式，在橫向和縱向政府管理上就又不斷造成“條塊分割”問題的突出與積累，形成“極度分散”的管理局面。在此背景下，政治上的“過度集中”與管理上的“失范放權(quán)”還往往相互強(qiáng)化，非良性疊加，從而造成了政府治理的傳統(tǒng)弊端和問題更加突;lh其二，在政府管理方面，長期以來，“人治”主導(dǎo)，“法治”不張。改革開放以來，我們在健全法制和依法治國方而取得的進(jìn)展是矚冃的，也基本擺脫了“無法町依”的局而，但“有法不依”、“執(zhí)法不嚴(yán)”的問題仍然突出，“依法行政”往往貫徹得

8、不盡理想，由此造成了政府施政過程屮的“權(quán)大于法'和“權(quán)責(zé)脫節(jié)”等消極現(xiàn)象。這樣的政府治理模式，一方面，既是新小國成立后計劃經(jīng)濟(jì)吋代下形成的政府管理經(jīng)驗的不斷累積的結(jié)果，另一方面，古代中國治政的“歷史"基因無疑也對今口的政府治理依然存在著不可忽視的影響。這種治理模式的存續(xù)，就會