農(nóng)村征地沖突的整體性治理研究

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1、農(nóng)村征地沖突的整體性治理研究［摘要］農(nóng)村征地沖突的誘發(fā)原因和治理過程都具冇明顯的跨界性特征，需耍進(jìn)行整體性治理。我國對農(nóng)村征地沖突的治理存在主體“碎片化”、法律政策“碎片化”和治理機(jī)制“碎片化”等問題，造成了多種治理困境。要實(shí)現(xiàn)征地沖突的整體性治理，通過行政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理休制的系統(tǒng)改革以營造整體性治理的環(huán)境是前提，加強(qiáng)治理主體的整合是基礎(chǔ)，加大法律和政策整合的力度是關(guān)鍵，構(gòu)建整體性治理機(jī)制是必要條件。［關(guān)鍵詞］農(nóng)村征地沖突；跨界性；整體性治理［中圖分類號］D635［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號J1006-0863

2、(2013)10-0052-05農(nóng)村征地沖突的誘發(fā)原因和治理過程都具冇明顯的跨界性特征，治理農(nóng)村征地沖突既需耍加強(qiáng)組織整合和職能整合，也需耍增進(jìn)政策協(xié)調(diào)和社會(huì)協(xié)同，迫切要求引進(jìn)整體性治理的理念，構(gòu)建整體性治理機(jī)制。我國的征地沖突治理在治理主體、法律政策和治理機(jī)制等方面存在明顯的“碎片化”特點(diǎn)，也構(gòu)成征地沖突頻繁發(fā)生和治理效果不佳的重要原因。本文嘗試將整體性治理理論應(yīng)用于對農(nóng)村征地沖突研究，通過分析征地沖突的跨界性特征，同時(shí)檢討“碎片化”的治理造成的困境，進(jìn)而探討實(shí)現(xiàn)農(nóng)村征地沖突整體性治理的思路和方案。一、農(nóng)村征

3、地沖突的跨界性特征和整體性治理要求(-)征地沖突誘發(fā)原因的跨界性學(xué)界多將征地沖突的誘發(fā)根源簡單地歸結(jié)為征地制度的不合理或者基層政府的土地財(cái)政依賴癥，上述因素固然是直接而重要的原因，但還有更加多元而深層的原因。1?壓力型行政體制是基層政府“財(cái)政饑渴癥”和土地財(cái)政依賴癥的深層根源，是各類違法違規(guī)征地行為的驅(qū)動(dòng)力。一方面，壓力型體制Z下經(jīng)濟(jì)指標(biāo)“錦標(biāo)賽”的巨大壓力，是“財(cái)政饑渴癥”的深層根源。另一方面,現(xiàn)行體制下縣鄉(xiāng)政府收入少而支出責(zé)任多的問題，也是土地財(cái)政依賴癥的重要根源。分稅制改革后縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政收入大幅度減少，

4、取消農(nóng)業(yè)稅后縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政困難進(jìn)一步加劇，但是其支出責(zé)任非但未相應(yīng)減少，反而隨著新農(nóng)村建設(shè)和中央對民生問題的強(qiáng)調(diào)而有所加重。負(fù)債累累和“財(cái)政空轉(zhuǎn)”成為不少縣鄉(xiāng)財(cái)政的常態(tài)，靠土地生財(cái)成為許多地方政府別無選擇的選擇。2.經(jīng)濟(jì)體制的某些漏洞為地方政府違規(guī)違法征地提供了機(jī)會(huì)。首先，在現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)管理體制中，地方政府很大程度上扮演了“企業(yè)家”的角色，這會(huì)使其在一定程度上偏離公共管理者的角色，它最關(guān)心的不是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，也不是耕地保護(hù)和糧食安全，而是財(cái)政收入?！百u地”是增加財(cái)政收入的主要手段之一。在土地征收中，地方

5、政府實(shí)際扮演了土地“屮間商”的角色，即通過低價(jià)征收高價(jià)出售謀取利益的角色。其次，在土地征收過程中，地方政府既有相對于農(nóng)民的強(qiáng)勢地位，乂具有規(guī)避中央監(jiān)管的巨大優(yōu)勢。一方面，是因?yàn)椤爸醒胝块TZ間的信息阻隔、利益沖突，以及各種規(guī)劃之間的彼此摩擦，為地方政府提供了突破土地利用總體規(guī)劃的絕佳機(jī)會(huì)[1]”；另一方面，是因?yàn)榈胤秸梢猿浞掷猛恋貜?fù)墾、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和新農(nóng)村建設(shè)等政策中的漏洞，合法規(guī)避中央政府的監(jiān)管。在此背景下，地方政府和開發(fā)商的聯(lián)盟分享了土地增值收益的絕大部分，而代表國家的屮央政府和承包土地的農(nóng)

6、民所得卻很少。研究發(fā)現(xiàn)，在土地增值部分中，“農(nóng)民的補(bǔ)償款占5%-10%；地方政府拿走土地增值的20%-30%,開發(fā)商拿走了土地增值收益的大頭，占40%-50%。[2]”正是違法征地和土地利益分配的嚴(yán)重不均衡，成為征地沖突的直接誘因。3.征地沖突的頻繁發(fā)牛還與農(nóng)村社會(huì)管理體制直接相關(guān)。由于社會(huì)管理體制中利益表達(dá)渠道不夠通暢，造成矛盾無法及時(shí)化解而不斷積累發(fā)酵；山于矛盾化解機(jī)制的乏力，導(dǎo)致沖突不斷激化升級；山于剛性維穩(wěn)體制的作用，導(dǎo)致征地沖突治標(biāo)難治本，甚至產(chǎn)生次生沖突；由于農(nóng)民的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、城市化等問

7、題不能很好地解決，導(dǎo)致征地沖突極易反復(fù)。（二）農(nóng)村征地沖突的治理過程也具有明顯的跨界性特征一方面，構(gòu)成治理過程的多個(gè)環(huán)節(jié)具有跨界性。征地沖突治理應(yīng)該包括有效的源頭預(yù)防機(jī)制、靈敏的預(yù)測與預(yù)警機(jī)制、高效的阻斷機(jī)制、科學(xué)的應(yīng)急處置機(jī)制和完備的善后機(jī)制在內(nèi)的多個(gè)環(huán)節(jié)，而這些不同環(huán)節(jié)既跨越不同的政府部門，也需要加強(qiáng)不同層級政府的整合與協(xié)同，還需要各類社會(huì)組織、企事業(yè)單位和公民個(gè)人的廣泛參與。另一方面，征地沖突治理的每一個(gè)環(huán)節(jié)都具有跨界性的特征。以源頭預(yù)防為例，山于征地沖突在橫向上涉及地方政府、農(nóng)民和用地單位之間的利益均衡

8、，在縱向上涉及各級政府之間的利益關(guān)系，必須通過加強(qiáng)橫向和縱向的利益整合方能實(shí)現(xiàn)；再以征地沖突的化解為例來看，不是單純提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和加強(qiáng)防控就可以解決的，它涉及到失地農(nóng)民的就業(yè)、住房、社會(huì)保障和城市化問題，需要加大對土地資源、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、民政、司法等各部門整合與協(xié)調(diào)的力度才能實(shí)現(xiàn)。山于征地沖突的誘因橫跨行政體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)管理體制，征地沖突的治理過程也跨越不同層級的政府、政府的不同部