省管縣、市管縣所引發(fā)矛盾淺談

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1、省管縣、市管縣所引發(fā)矛盾淺談　　當(dāng)前的省管縣體制是指在財(cái)政體制或者行政體制上，地級(jí)市與原轄縣實(shí)行分治，由省直接管理縣。其目的在于減少管理層級(jí)，降低行政成本，增強(qiáng)基層活力，提高政府服務(wù)水平。正因如此，省管縣體制并不是對(duì)市管縣體制的根本否定，“省管縣”與“市管縣”并非一對(duì)矛盾的兩面。矛盾1：省政府管理半徑和能力遭遇挑戰(zhàn)如果市縣平級(jí)后，“省管縣”遇到的最大障礙是省政府的管理半徑和能力問題。我國(guó)不少省級(jí)區(qū)劃里縣級(jí)單位有八九十個(gè)甚至一百多個(gè)，“省管縣”的數(shù)量超過一定規(guī)模，管理的難度肯定增加；省級(jí)直管縣有效管理大體應(yīng)在40—50個(gè)左右，太多了根本管

2、不過來，把100多個(gè)縣的問題都集中到省里，從管理的效率來說，不一定最有效。6以“市管縣”體制的推行為例。實(shí)踐證明，“市管縣”體制的效果往往與市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力及其所領(lǐng)導(dǎo)的縣的數(shù)量密切相關(guān)。市或者說中心城市的輻射能力在一定時(shí)期總是有限度的，市領(lǐng)導(dǎo)的縣的數(shù)量如果超出這一限度，不僅會(huì)產(chǎn)生“帶不動(dòng)”的問題，而且容易引發(fā)市縣之間的矛盾。在推行“市管縣”體制的過程中，不可能根據(jù)中心城市的輻射能力來確定市與其領(lǐng)導(dǎo)的縣的匹配關(guān)系，一般都是以地改市的方式，將地區(qū)所在的縣級(jí)市升格為地級(jí)市，甚至將地區(qū)所在的縣分步升格為地級(jí)市，同時(shí)將整個(gè)地區(qū)的其它縣（市）納入新成立

3、的地級(jí)市的管轄范圍。而在現(xiàn)實(shí)生活中，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)一般中心城市相對(duì)密集，被設(shè)置為地級(jí)市的數(shù)目也相對(duì)較多，其周邊受其輻射的縣卻相對(duì)較少。相反，中西部的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，中心城市數(shù)量少，在推行“市管縣”過程中設(shè)立的地級(jí)市，基本上都是通過行政手段升格而來的，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力通常較弱，輻射能力也差，周邊被納入其管轄范圍的落后縣卻很多。這樣，“市管縣”體制的推行，就出現(xiàn)了實(shí)力較強(qiáng)的市領(lǐng)導(dǎo)的縣很少，而實(shí)力很弱的市領(lǐng)導(dǎo)的縣卻很多；東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中心城市無縣可“領(lǐng)”，中西部許多經(jīng)濟(jì)落后的地級(jí)市卻根本帶不動(dòng)周邊眾多經(jīng)濟(jì)更為落后的縣的局面。即通常所說“大馬拉小車”與

4、“小馬拉大車”并存的問題。這兩種比較極端的現(xiàn)象都說明，“市管縣”的制度設(shè)計(jì)，完全可能因?yàn)椴煌貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和區(qū)劃條件的差異，產(chǎn)生不同的體制績(jī)效，甚至可能因此而失效。這無疑為“省管縣”改革留下了深刻的教訓(xùn)和啟示。各省的省情和實(shí)施條件不同，處于不同發(fā)展階段的市縣關(guān)系不同，省市財(cái)政水平和縣域經(jīng)濟(jì)自身發(fā)展能力各異，都影響對(duì)改革的看法和推進(jìn)。再加之?dāng)U權(quán)主要面向的是強(qiáng)縣，對(duì)廣大的“弱縣”怎么辦？是簡(jiǎn)單放權(quán)還是繼續(xù)依托有較強(qiáng)實(shí)力的地區(qū)中心城市帶動(dòng)發(fā)展，如何定位地級(jí)市的功能、強(qiáng)化其發(fā)展等仍是值得研究的問題。6矛盾2：地方政府競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則系統(tǒng)的建構(gòu)帶來的

5、沖突實(shí)施“省管縣”改革，解除市對(duì)縣的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系之后，市縣之間以及縣與縣（市）之間的競(jìng)爭(zhēng)將趨于更為激烈。1.市、縣之間市縣分治后，市與縣之間的關(guān)系將直接由領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系演變?yōu)閮蓚€(gè)平等的行政主體之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，這必然會(huì)使市縣之爭(zhēng)從有所顧忌的競(jìng)爭(zhēng)演變?yōu)楣_的競(jìng)爭(zhēng)。首先，“省管縣”的改革是對(duì)舊體制下利益格局的重新調(diào)整，涉及到眾多官員的切身利益，阻力之大不難想象。省直接管理縣的改革，將使縣域之間的發(fā)展績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)和政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)直接暴露在省級(jí)政府面前，在地方領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)晉升序列因“省管縣”改革而縮短的情況下，地方領(lǐng)導(dǎo)基于爭(zhēng)奪變得更為稀缺的職務(wù)晉升機(jī)會(huì)的政績(jī)

6、競(jìng)爭(zhēng)將可能變得更為激烈。其次，沖突體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)的許多方面。比如蘇州，據(jù)統(tǒng)計(jì)，江蘇省13個(gè)地級(jí)市中，蘇州所轄的4個(gè)縣市實(shí)力是最強(qiáng)的，均在百?gòu)?qiáng)縣排名中位列前茅，實(shí)行“省管縣”等于削弱其權(quán)限，有學(xué)者認(rèn)為昆山根本不需“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”，因?yàn)樘K州市對(duì)周邊的縣支持力度很強(qiáng)，市縣互補(bǔ)也很強(qiáng)，正因?yàn)槿绱?，才推?dòng)了該區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如果實(shí)行“省管縣”，削弱了蘇州的利益，該區(qū)域便缺乏中心城市的帶動(dòng)，就會(huì)出現(xiàn)新的城鄉(xiāng)分割，制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2.縣、縣之間6就縣與縣之間而言，其競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系將會(huì)因?yàn)橹贫拳h(huán)境的一系列變遷而趨于更加突出。擴(kuò)大縣級(jí)政府的自主權(quán)，意味著

7、縣級(jí)政府將獲得更多干預(yù)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資源、手段和體制空間，縣級(jí)政府在爭(zhēng)取社會(huì)流動(dòng)資源及上級(jí)政策扶持方面的競(jìng)爭(zhēng)可能會(huì)變得更加復(fù)雜。省直接管理縣，將使原先主要局限在市的轄區(qū)范圍內(nèi)的幾個(gè)或十幾個(gè)縣之間的競(jìng)爭(zhēng)，擴(kuò)展為省域范圍內(nèi)數(shù)十個(gè)縣市之間的競(jìng)爭(zhēng)。在“市管縣”體制下，地級(jí)市至少對(duì)調(diào)節(jié)下屬縣（市）間競(jìng)爭(zhēng)起到一定的作用。取消地級(jí)市這個(gè)管理層后，如果省級(jí)政府未能建立起有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，縣與縣之間的競(jìng)爭(zhēng)將可能陷入混亂的境地。“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革后，擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣擁有了大量經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，在中央地方分稅制的大框架下，各級(jí)地方政府作為獨(dú)立的利益主體往往使其不顧

8、資源配置的整體效率，容易各自為政，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施容易重復(fù)建設(shè)，帶來資源浪費(fèi)，工業(yè)布局缺乏更大范圍的統(tǒng)籌，容易造成巨大的環(huán)境壓力。這種‘諸侯割據(jù)’6的發(fā)展模式，讓城市的中心規(guī)模狹小、帶動(dòng)能力不強(qiáng)。從而