鄭州城中村改造模式

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1、城中村改造的“鄭州模式”秦松齡2008-4-117:15:16鄭州正試圖把過(guò)去幾年中紛繁復(fù)雜的城中村改造模式整合到一條新路上來(lái)。城中村改造在全國(guó)而言并非什么新生事物，但鄭州的城中村改造在全國(guó)而言，卻具有典型性。原因在于鄭州的城中村并非我們所見(jiàn)到的北京的那種平房，而是交錯(cuò)咬合密不透風(fēng)的、高度在五至六層的農(nóng)民自建房，俗稱(chēng)“牽手樓”。每棟樓房的建筑面積都較大，一般在400平米以上，這些樓房都被分割成很多房間出租。絕大多數(shù)村民都沒(méi)有工作，以收租謀利。這無(wú)疑使得城中村的改造難度極大。政府參與分肥8月2日，在“中國(guó)城中村改造(鄭州)高峰論壇”上，本刊獲得一份名為《鄭州市進(jìn)一步規(guī)范城中村改造的若干規(guī)

2、定》(鄭政文〔2007〕103號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“103號(hào)文”)的文件。而正是這份文件，或?qū)⒃诮窈蟛痪冒燕嵵菔姓频斤L(fēng)口浪尖上。在這份文件中，鄭州市把城中村的安置開(kāi)發(fā)比（安置房與配套商品房的建筑面積比）制定為1：2，并且對(duì)于安置開(kāi)發(fā)比以?xún)?nèi)的配套商品房用地，政府采取“招、拍、掛”方式出讓?zhuān)鴮?duì)于安置開(kāi)發(fā)比以外的土地，則納入政府統(tǒng)一收購(gòu)儲(chǔ)備，收益由市、區(qū)兩級(jí)政府分成，分成比例另行確定。而對(duì)于村民的補(bǔ)償，103號(hào)文的原則是市價(jià)賠償或“拆一補(bǔ)一”：被拆遷村民合法宅基地上住宅的拆遷補(bǔ)償、安置以建筑面積為依據(jù)。被拆遷村民選擇貨幣補(bǔ)償?shù)?，補(bǔ)償金額根據(jù)被拆遷房屋的面積、區(qū)位、用途等因素確定。原則上三層以

3、下(含三層)的合法建筑，按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)給予補(bǔ)償。被拆遷人選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，原則上以三層以下(含三層)的合法建筑，按拆一平方米還一平方米的標(biāo)準(zhǔn)給予安置。103號(hào)文的出臺(tái)，至少打破了全國(guó)城中村改造的兩個(gè)先例：一是將“招、拍、掛”方式引入到集體土地領(lǐng)域；二是政府參與土地出讓利潤(rùn)的分成。在本刊采訪(fǎng)中，對(duì)于政府參與分肥這一問(wèn)題的爭(zhēng)議較為集中。“即使城中村改造起步很早的深圳，政府也并沒(méi)有參與其中的收益分配?！迸c會(huì)的上海建緯律師事務(wù)所深圳分所主任賀倩明介紹，深圳采用最多的方式是開(kāi)發(fā)商前期介入，先和村委會(huì)協(xié)商，意見(jiàn)達(dá)成一致后向上級(jí)主管部分審批，拆遷費(fèi)、建設(shè)費(fèi)用及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用由開(kāi)發(fā)商承擔(dān)，而政府不投入、

4、不分肥。不過(guò)，河南省社科院經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)谷建全認(rèn)為，從理論上來(lái)講，隨著城市的發(fā)展，城中村成為城市的一部分，它的土地實(shí)際上就應(yīng)該是屬于國(guó)有的了。很多城中村原來(lái)是郊區(qū)，用級(jí)差地租來(lái)分析，由于土地位置原因，地價(jià)比較低，但隨著城市的發(fā)展，土地位置變好了，地價(jià)就上漲了。此時(shí)的級(jí)差地租就應(yīng)該是政府的，政府應(yīng)該拿著級(jí)差地租用于城市發(fā)展。河南省社科院副院長(zhǎng)劉道興也認(rèn)為要理解政府分肥的動(dòng)機(jī)，因?yàn)檎獙⒎值贸侵写甯脑熘械囊徊糠掷麧?rùn)，用于擴(kuò)大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。本刊也的確發(fā)現(xiàn)在103號(hào)文中有類(lèi)似的規(guī)定：對(duì)于土地出讓金，除國(guó)家、河南省規(guī)定應(yīng)上繳財(cái)政的部分外，提取5%廉租房建設(shè)基金，其余部分以鄭州市政府補(bǔ)貼的方

5、式撥付到區(qū)政府，用于該城中村改造規(guī)定范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。立法缺失對(duì)于此次鄭州市政府將“招、拍、掛”方式引入到集體土地領(lǐng)域，中國(guó)房地產(chǎn)及住宅研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)顧云昌表示了他的擔(dān)憂(yōu)。他認(rèn)為，談城中村改造，就不能避開(kāi)小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題?！罢仨毎鸭w土地變成國(guó)有土地，才能出讓給開(kāi)發(fā)商，這個(gè)過(guò)程很清楚。政府可以組織自己的開(kāi)發(fā)公司去開(kāi)發(fā)、收購(gòu)或拆遷，這是市場(chǎng)化的運(yùn)作，但絕不是想象中的那么簡(jiǎn)單?！鳖櫾撇膿?dān)憂(yōu)，實(shí)際上涉及到了城中村集體土地流轉(zhuǎn)的立法缺失問(wèn)題。鄭州大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)田土城認(rèn)為，“103號(hào)文”總體來(lái)講還是比較合理和切合實(shí)際的，如果要是得到地方人大通過(guò)的話(huà)，會(huì)更好一些。他認(rèn)為，要引入“招、拍、掛”

6、方式，首當(dāng)其沖的問(wèn)題就是集體土地變性，也就是從集體土地變?yōu)閲?guó)有土地，因?yàn)楝F(xiàn)有法律規(guī)定，只有國(guó)有土地才可“招、拍、掛”。而如何使集體土地變成國(guó)有土地，就需要有國(guó)家層面的立法。賀倩明也同意這種說(shuō)法。他介紹說(shuō)，深圳目前有20多個(gè)規(guī)范文件，其中有拆遷管理辦法、拆遷評(píng)估、拆遷證據(jù)保全及拆遷行政裁決等一系列政策，城中村改造的規(guī)范管理已經(jīng)建立起來(lái)，但規(guī)范性法律文件因?yàn)槿狈θ珖?guó)性的立法，出現(xiàn)了法律規(guī)范之間的打架現(xiàn)象，以致從各個(gè)政府的職能部門(mén)到開(kāi)發(fā)商、律師都無(wú)所適從。事實(shí)上，深圳的城中村改造到現(xiàn)在為止也只有金地集團(tuán)做成了一個(gè)。賀倩明服務(wù)的一個(gè)開(kāi)發(fā)商客戶(hù)目前已在拆遷上投入了幾個(gè)億的資金，但至今仍沒(méi)拿到合法

7、的拆遷許可證和土地使用權(quán)證。鄭州一家房地產(chǎn)公司高管透露，他所在的公司曾有意介入城中村改造，但后來(lái)因?yàn)楣居?jì)劃上市，考慮到城中村改造的政策性風(fēng)險(xiǎn)，最終不得不選擇了放棄。民生問(wèn)題鄭州目前有119個(gè)城中村，有上百萬(wàn)人租住于此，包括畢業(yè)不久的大學(xué)生和低收入打工群體。如果按照鄭州市政府的規(guī)定，在三至五年內(nèi)拆完城中村，那這些低收入人群的居住就成了問(wèn)題。這些人大部分也沒(méi)有鄭州市戶(hù)籍，不是廉租房的保障對(duì)象，但確實(shí)是鄭州經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的重要構(gòu)成部分。劉道興把這