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1、新時期我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題芻議 [摘要]土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，黨的十七屆三中全會提出了要加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，對我們推進(jìn)農(nóng)村的改革發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。新時期，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有了快速的發(fā)展，但是現(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)仍然存在著不合理的問題，如何解決新問題，就成了現(xiàn)階段農(nóng)村工作的重申之重?！ 關(guān)鍵詞]土地流轉(zhuǎn)；現(xiàn)狀和問題；措施 古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人威廉·配第“勞動是財富之母，土地是財富之父”的精辟見解，詮釋了土地與人類的關(guān)系，即土地既是人類生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是一切財富的源泉。改革開放30
2、年以來，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)取得了快速的發(fā)展。而農(nóng)村土地制度的改革與發(fā)展是中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)取得成績的根本原因所在。近幾年來，我國又相繼頒布了一系列的法律法規(guī)，繼續(xù)調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系，為土地流轉(zhuǎn)注入了新的活力，黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，其中明確指出：要“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)”，更是新時期新階段開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一盞明燈，它必定會指引我國新農(nóng)村建設(shè)走向又好又快的發(fā)展之路。 一、新形勢下我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀 改革開放30年來，我國的土地流轉(zhuǎn)制度
3、經(jīng)歷了“明令禁止—解禁—規(guī)范化”這樣一個發(fā)展階段?，F(xiàn)階段，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度有所加快、規(guī)模都有所擴(kuò)大，通過數(shù)據(jù)以及資料分析，筆者發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出以下明顯的特征： (一)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模有所擴(kuò)大，但整體規(guī)模偏低，呈現(xiàn)出地區(qū)差異性 隨著我國農(nóng)村生產(chǎn)力水平的提高和農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的加快，我們農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模不斷擴(kuò)大。如圖1所示，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)從1984年的2％發(fā)展到2002年的4.8％。如表1所示，廣東、江蘇、湖南、安徽4省的流轉(zhuǎn)耕地占各自耕地的比例均較低，但不同省份流轉(zhuǎn)規(guī)模又有差異，主
4、要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模要高于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，廣東省耕地流轉(zhuǎn)比例比安徽高出近10個百分點(diǎn)。究其原因，還是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)城市化水平較高，農(nóng)村的剩余勞動力轉(zhuǎn)移程度就越高，土地流轉(zhuǎn)地程度也就越高?！ ?二)土地流轉(zhuǎn)的形式多樣，但自發(fā)流轉(zhuǎn)為主，且比例偏低 從表2可以看出，廣東、江蘇、湖南、安徽等4省土地流轉(zhuǎn)存在著轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、租賃等形式，土地流轉(zhuǎn)形式趨于多樣化，但是同時也看出4省的土地流轉(zhuǎn)基本上是在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間進(jìn)行的，如湖南省農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)的比例達(dá)到85％，其他省份的比例也在
5、70％左右。但是，流轉(zhuǎn)戶占承包戶的比例是很低的，最高的是廣東省，也只有25.3％。這說明我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展雖然形式多樣，但是還是在一個較低層次的水平上，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還沒有真正實(shí)現(xiàn)市場化、規(guī)?；??！ ?三)土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)口頭化、短期化和隨意化的特點(diǎn) 中國人民大學(xué)和美國農(nóng)村發(fā)展研究所2005年組織的17省農(nóng)村土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：絕大多數(shù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的交易都發(fā)生在本村，且半數(shù)以上的交易沒有明確的市場價格。在轉(zhuǎn)出土地中，有87.6％的土地轉(zhuǎn)包給本村或其他親戚。另一方面，流轉(zhuǎn)還呈現(xiàn)出短期化的傾向。如表3所
6、示，河北等六省的土地流轉(zhuǎn)往往都在一年之內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，超過一年的很少，對6省的抽樣調(diào)查表明，總體上有44.1％的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)期限在1年之內(nèi)，流轉(zhuǎn)期限不超過5年的有57.5％，而長期流轉(zhuǎn)的僅有1.4％。同時表3顯示，流轉(zhuǎn)的期限隨意化現(xiàn)象很明顯，總體上不確定期限的比例是34.7％，而在安徽、湖南、四川等省流轉(zhuǎn)期限不確定的比例均超過60％。 二、新形勢下我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的新問題 (一)土地所有主體、使用主體的權(quán)力被虛化，造成農(nóng)民權(quán)益受侵害 產(chǎn)權(quán)清晰是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)作的基本保證，然而，當(dāng)前農(nóng)村土地
7、產(chǎn)權(quán)關(guān)系的權(quán)能較為混亂。首先是權(quán)屬不明確，造成權(quán)屬邊界模糊，現(xiàn)行的土地所有制結(jié)構(gòu)是在1962年實(shí)行的“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度上制定的(“三級”就是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組)，但是，具體到每一塊土地，這塊土地歸這三級中的哪一級所有就比較模糊。其次是土地所有權(quán)主體的界定模糊，我國法律規(guī)定農(nóng)村的土地歸集體組織所有，但是實(shí)際上，土地所有權(quán)的絕大部分均由國家行使與掌握，農(nóng)村中的村集體在一定程度上充當(dāng)?shù)氖菄遗c農(nóng)民之間的“行政牽制機(jī)構(gòu)”這樣一種尷尬的角色，這樣造成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)處于虛化的狀態(tài)。最后，農(nóng)民土地使
8、用權(quán)受到集體權(quán)力的覆蓋，現(xiàn)行的土地制度規(guī)定土地是集體所有、使用受農(nóng)民支配這樣一種機(jī)制。但是由于缺乏農(nóng)民對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組等“集體代表”的監(jiān)督機(jī)制，使得基層政權(quán)及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村干部掌握了絕大部分的土地處置權(quán)。這樣，普通農(nóng)民不僅難以對其進(jìn)行有效的監(jiān)督，而且他們自己的土地經(jīng)營權(quán)往往受到侵犯，造成土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益缺乏保障。如一些地方政府的“家長制作風(fēng)”盛行，行政方式的“拍腦袋”化，還有一些政府更是為其政績工程和自身利益進(jìn)行權(quán)力尋租，官商資本相勾結(jié)等侵犯農(nóng)民利益的情況時有發(fā)
