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1、論公共政策制定中的理性和非理性沖突[摘要]政策制定作為政策過程的首要環(huán)節(jié)，是政策科學(xué)的核心問題。直接關(guān)系到政策的成敗與否。本文通過討論公共政策制定中的理性和非理性沖突，對比分析了他們彼此的關(guān)系以及對政策制定過程的影響，在此基礎(chǔ)上闡述了對此問題的一些新認(rèn)識?！ 關(guān)鍵詞]公共政策制定理性非理性 公共政策的制定過程是決策者借助各種技術(shù)手段對影響政策問題的復(fù)雜環(huán)境，信息等客觀因素進(jìn)行加工、分類、整合、處理，并最終形成政策的過程，而不是全然由決策者拍腦袋決定，因此，政策制定過程是一種理性選擇占主導(dǎo)地位的行為過程。但是，由于
2、在現(xiàn)實中，政策制定中常常會受到許多不確定因素的嚴(yán)重干擾，并且由于決策者自身認(rèn)知能力的有限性，導(dǎo)致政策制定中存在一定程度的非理性屬性。盡管一些學(xué)者曾尖銳的批評過政府選擇行為的非理性，但是由于政策科學(xué)的發(fā)展，越來越趨向于接受新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和非主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法論，主張在有限理性、信息不對稱的前提下研究政策的制定、執(zhí)行和評估等問題。 一、公共政策制定中的理性和非理性 管理大師德魯克曾說過這樣一段話：“在我所遇到過的卓有成效的經(jīng)理們之中，有些人運(yùn)用邏輯和推理，而另一些人主要依賴于預(yù)見和直覺。既有輕而易舉就做出決定之人，也
3、不乏每當(dāng)移動一步就備受煩惱之苦者。”這段話表明，管理是人的一種雙重能量的活動，既有理性成分又有非理性成分?！ 。ㄒ唬┕舱咧贫ㄖ械睦硇浴 ≡谟⒄Z里，理性有rationality和reason兩種表達(dá)。前者一般指心智上控制調(diào)節(jié)行為和抽象思維的一般能力，而后者一般是狹隘地指進(jìn)行推理的能力。理性，可以直觀地理解成為人的行為類型，此類型的特點是以邏輯推理方式來觀察事情。如果從字面意思去解釋，理性，具有以清晰的思維邏輯為基礎(chǔ)，通過深思熟慮，冷靜理智，不輕易顯露主觀感情等特點。理性行為通常是指人們在某些理性因素作用下進(jìn)行的行為
4、選擇，這種行為是在冷靜、客觀的前提下提出的。提出有限理性學(xué)說的西蒙認(rèn)為，理性的概念應(yīng)分為經(jīng)濟(jì)學(xué)討論的實質(zhì)理性和心理學(xué)所討論的過程理性，“新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的理性人總是達(dá)成按照給定效用函數(shù)來說客觀或?qū)嵸|(zhì)最優(yōu)的決策。認(rèn)知心里學(xué)的理性人所作的是根據(jù)現(xiàn)有知識和手段來說，以過程上合理的方式來作出他或她的決策”。本文談及的公共政策制定中的理性是指決策者對政策問題發(fā)揮充分的認(rèn)知，其政策形成主要依靠分析、判斷、處理等方法。理性在政策制定過程中體現(xiàn)為技術(shù)、實證、推理、理智、邏輯性等方面，大多與方法、手段、目的相連?！ ≌咧贫ㄟ^程中的理性通
5、常由下列因素及其過程使然：（1）決策者能較為全面地搜集和掌握的信息資料；（2）在政策效力方面，決策者能夠準(zhǔn)確評估政策所產(chǎn)生的效應(yīng)；（3）經(jīng)濟(jì)學(xué)家和統(tǒng)計部門所提供的理論和數(shù)據(jù)支持（4）政府能動用大量人力、物力、財力以形成對政策的比較方案，從而在理論和實證資料的支持下有根據(jù)地說明甲方案優(yōu)于乙方案或乙方案勝于丙方案，等等。 ?。ǘ┕舱咧贫ㄖ械姆抢硇浴 〖兇獾姆抢硇孕袨槭侵溉藗冊谥庇X、本能、信念、情感等非理性的驅(qū)動下（而不是在邏輯思維基礎(chǔ)上）對環(huán)境的反應(yīng)。從心理學(xué)的角度來看，以感覺、知覺、表象、情緒等形式展開的感性意識
6、，不能像以概念、判斷和推理等形式展開的理性思維那樣清晰。在大多數(shù)情況下，主要由于相對模糊的感性意識支配著人們選擇行為，這是因為人們的意識活動通常都停留在感性層面上，而這種底層次的感性層面的意識活動就會導(dǎo)致純粹意義上的非理性行為。廣義的非理性行為還包括那寫盡管產(chǎn)生于邏輯思維但沒有效用上實現(xiàn)“最優(yōu)”的行為。比如，西蒙將非理性理解為“對效用最大化的任何偏離”這實際就是指廣義的非理性行為。相對于理性，非理性是活躍的、能動的和不安分的，非理性因素不受任何邏輯規(guī)律的限制，它們時常表現(xiàn)為難以預(yù)料的波動或情緒沖動，如本能、直覺、靈感
7、、意志和神秘的體驗等。在本文中討論的公共政策制定中的非理性是指決策者沒有對政策問題充分發(fā)揮認(rèn)知，其政策形成主要依據(jù)直覺、經(jīng)驗、外部刺激等等?！ ≡诠舱咧贫ㄖ械姆抢硇援a(chǎn)生的主要的原因有： （1）現(xiàn)實中信息和環(huán)境的非確定性。自上世紀(jì)中期以來，人們就已經(jīng)開始從整體角度來探討組織的變化運(yùn)行規(guī)律，未來的變化乃是由某些動態(tài)的并且是不可知的，不斷變換的需求、機(jī)會和選擇等混合因素決定的，要利用這種變化并獲得益處，或在風(fēng)險中少付出代價，需要考慮的參數(shù)和要素的數(shù)目非常的多，這就更加需要直觀的判斷和感覺?；谶@種觀點，所謂的非確定性
8、環(huán)境其實就是一種建立在單獨個體感性認(rèn)識之上的主觀現(xiàn)象。準(zhǔn)確的說，非確定性存在于完成某項任務(wù)所要求的信息總量和種類與所擁有的信息總量和種類之間的可見和不可見不同之處。這種感性的差異不是客觀的數(shù)量，乃是由所涉及到的個體來決定的，顯而易見它代表著個人的豐富經(jīng)驗。這樣，非確定性就被定義為某種與決策者個體直接相關(guān)的事物，這種相關(guān)性更重要指的是他們的“心理
