旅游景區(qū)ppp開發(fā)五個新看法

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1、旅游景區(qū)PPP五個新“看法”一引言依托于稀缺的自然或人文景觀的旅游景區(qū)是旅游業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。在我國，該類景觀(人造景觀區(qū)不在此文討論范圍內(nèi))的所有權(quán)屬于國家，政府既是所有者，又是管理者。因此，依托于國有旅游資源的旅游景區(qū)，大多由政府主導(dǎo)進(jìn)行開發(fā)，我國政府對于社會資本投資旅游業(yè)一直持鼓勵的態(tài)度。2009年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》即提出“鼓勵社會資本公平參與旅游業(yè)發(fā)展，鼓勵各種所有制企業(yè)依法投資旅游產(chǎn)業(yè)?！?012年6月，國家旅游局發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資旅游業(yè)的實(shí)施意見》，明確鼓勵民間資本經(jīng)營和管理旅游景區(qū)、投資旅游基礎(chǔ)設(shè)施。2014年，國務(wù)院發(fā)布的

2、《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》再次提出“推動旅游市場向社會資本全面開放”。但是，上述政策并沒有具體闡述社會資本投資旅游景區(qū)項(xiàng)目的方式。社會資本投資大型旅游景區(qū)的整體開發(fā)與運(yùn)營，一方面須與政府合作，另一方面必須面對旅游資源開發(fā)與旅游資源保護(hù)之間的張力，因此需要一個能夠協(xié)調(diào)政企合作關(guān)系、平衡企業(yè)營利與政府公益的合作模式。自2014年開始，中央政府開始在各個領(lǐng)域大力推廣政府與社會資本合作模式(簡稱PPP模式)。PPP模式也給民營企業(yè)參與旅游景區(qū)的開發(fā)提供了一種新的思路。二旅游景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目與PPP模式的契合性PPP模式屬于舶來品。但自國務(wù)院首倡PPP模式以來，財政部、國家發(fā)改

3、委發(fā)布了一系列文件，在推廣PPP模式的同時，闡述了PPP模式的政策目的和操作方式，形成了中國語境下PPP模式的獨(dú)特內(nèi)涵。從適用范圍的角度，我國的PPP模式有三個基本特點(diǎn):首先，政府推廣PPP模式的根本目的是增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，因此，PPP模式適用于“政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目”。第二，PPP模式適用于投資總額巨大且需要專業(yè)化運(yùn)營管理的項(xiàng)目。對于這種項(xiàng)目，政府無力以財政資金投資建設(shè)，也缺乏管理運(yùn)營的專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)，引入社會資本具有必要性。第三，目前政府力推的PPP項(xiàng)目，都是經(jīng)營性的項(xiàng)目，即存在“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)的項(xiàng)目。PPP模式興起的

4、初衷是為了解決地方政府債務(wù)問題。通過使用者付費(fèi)，而非以地方政府存量財政資金，來償還企業(yè)的投資成本和投資回報，有效減少政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。從上述三個方面考量，旅游景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目是適合采用PPP模式的：首先，旅游景區(qū)本身具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。根據(jù)《旅游法》規(guī)定，“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)的門票以及景區(qū)內(nèi)的游覽場所、交通工具等另行收費(fèi)項(xiàng)目，實(shí)行政府定價或者政府指導(dǎo)價，嚴(yán)格控制價格上漲”。旅游景區(qū)的運(yùn)營并不是完全市場化的，而是具有一定的公益性。其次，大型旅游景區(qū)的開發(fā)與運(yùn)營，需要巨大的投資和專業(yè)的運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)《旅游法》，旅游景區(qū)對外開放的前提條件之一是具備必要的旅游配套服務(wù)和輔助設(shè)施。

5、通常來說，景區(qū)需要較為完善的道路、游步道、停車場、道路標(biāo)識標(biāo)牌以及給排水、供電、環(huán)保、公共衛(wèi)生、通訊等設(shè)施;需要游客綜合服務(wù)中心、旅游飯店、餐廳、商店等旅游服務(wù)和輔助設(shè)施。為大型旅游景區(qū)內(nèi)配備該等設(shè)施通常需要巨額的投資，而且該等旅游設(shè)施的修建和后續(xù)運(yùn)營需要專業(yè)的景區(qū)開發(fā)、運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)。政府通過引入具有資金實(shí)力和專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的社會資本開發(fā)、運(yùn)營旅游景區(qū)，不僅能夠解決旅游景區(qū)開發(fā)、建設(shè)的資金問題，還能夠提高旅游景區(qū)的吸引力和旅游服務(wù)的水平。第三，旅游景區(qū)項(xiàng)目具有經(jīng)營性。旅游景區(qū)的經(jīng)營活動主要包括門票的經(jīng)營和景區(qū)內(nèi)交通、餐飲、商品銷售等服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)營。相應(yīng)的，旅游景區(qū)的主要經(jīng)營收入包

6、括兩部分，即門票收入和景區(qū)內(nèi)服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)營收入，最終都由游客承擔(dān)。因此，景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目存在使用者付費(fèi)的基礎(chǔ)，引入社會資本合作不會顯著增加政府的財政負(fù)擔(dān)。因此，綜上所述，從旅游景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的性質(zhì)而言，旅游景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目是符合財政部、國家發(fā)改委對于PPP模式所適用項(xiàng)目的政策精神和基本要求的，適合采用PPP模式。三旅游景區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目相關(guān)法律問題財政部和國家發(fā)改委已分別頒布了PPP模式的操作指南及配套文件，對于PPP項(xiàng)目的操作流程做了較為詳細(xì)的規(guī)定，可以稱之為PPP模式的“通用程序”。以財政部頒布的政策規(guī)定為例，任何采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目都必須履行政府財政承受能力評估、物有所值評

7、價、實(shí)施方案編制等一系列程序，并且從包括招標(biāo)在內(nèi)的5種備選采購方式選擇一種進(jìn)行項(xiàng)目采購。因此，無論是水利工程、交通樞紐還是污水處理廠，所有PPP項(xiàng)目都應(yīng)當(dāng)根據(jù)財政部或者國家發(fā)改委的相關(guān)政策，履行標(biāo)準(zhǔn)化的通用程序。對于不同投資項(xiàng)目而言，除了履行標(biāo)準(zhǔn)化的PPP模式通用程序之外，還應(yīng)遵守與投資內(nèi)容相關(guān)的較為特殊的法律法規(guī)定。實(shí)踐中，旅游景區(qū)的類型復(fù)雜多樣，包括風(fēng)景名勝區(qū)、文物保護(hù)單位、世界文化遺產(chǎn)、自然保護(hù)區(qū)、國家森林公園等，而且一個旅游景區(qū)可能同時涉及上述多種情況。上述不同類型的旅游景區(qū)均有特定的適用法律、法規(guī)，如《風(fēng)