非經(jīng)營性項(xiàng)目如何從bt轉(zhuǎn)為ppp

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1、非經(jīng)營性項(xiàng)目如何從BT轉(zhuǎn)為PPP這一輪PPP熱潮出現(xiàn)以來，工程企業(yè)和政府最為關(guān)心的是，原先有很多以BT模式實(shí)施的非經(jīng)營性項(xiàng)目，現(xiàn)在該如何做，如何轉(zhuǎn)為真正的PPP項(xiàng)目？2015年1月4日，財(cái)政部緊急出臺(tái)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜[2014]96號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“財(cái)政部96號(hào)文”），文件針對(duì)政府購買服務(wù)的主體、內(nèi)容、方式和流程、資金管理以及績(jī)效管理等事項(xiàng)做了詳細(xì)規(guī)定。文件規(guī)定，政府采購服務(wù)事項(xiàng)應(yīng)按規(guī)定納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄進(jìn)行管理；同時(shí)以列舉加概括的方式規(guī)定，住房保障、公共交通運(yùn)輸、環(huán)境治理、城市維護(hù)、規(guī)劃編制、工程

2、服務(wù)等領(lǐng)域，適合由社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)屬于應(yīng)當(dāng)納入目錄進(jìn)行購買的服務(wù)事項(xiàng)；但對(duì)于市政道路、公園、街路綠化等非經(jīng)營性項(xiàng)目則規(guī)定，應(yīng)由財(cái)政部門在充分征求相關(guān)部門意見后，確定是否納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化、政府職能轉(zhuǎn)變及公眾需求等情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。那么，當(dāng)前形勢(shì)下，非經(jīng)營性項(xiàng)目可供選擇的承建模式到底有哪些？模式的合法性又如何保障？結(jié)合自身對(duì)地方債管理及PPP新規(guī)的理解，對(duì)新常態(tài)下非經(jīng)營性項(xiàng)目的承建模式及其注意事項(xiàng)加以分析，供PPP項(xiàng)目參與方參考。非經(jīng)營性項(xiàng)目的界定今年1月1日正式施行的新《預(yù)算法》規(guī)定，政府

3、舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱“發(fā)改委2724號(hào)文”）根據(jù)項(xiàng)目是否有收益及收益是否實(shí)現(xiàn)投資成本的全覆蓋，將公益性項(xiàng)目區(qū)分為經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和非經(jīng)營性三類。本文所指非經(jīng)營性項(xiàng)目與發(fā)改委2724號(hào)文中規(guī)定一致。那么何謂公益性？目前尚沒有統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)有文件中，僅有發(fā)改委在平臺(tái)債和產(chǎn)業(yè)債的分類認(rèn)定以及財(cái)政部和國務(wù)院辦公廳的三份文件中涉及公益性項(xiàng)目的定義。相比之下，后兩份文件對(duì)公益性項(xiàng)目的定義更為科學(xué)，其中，《關(guān)于貫徹國務(wù)院加強(qiáng)地方政府融資平

4、臺(tái)公司管理通知》財(cái)預(yù)【2010】412號(hào)文規(guī)定：“公益性項(xiàng)目”是指為社會(huì)公共利益服務(wù)、不以營利為目的，且不能或不宜通過市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政府投資項(xiàng)目，如市政道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等基本建設(shè)項(xiàng)目?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于做好全國政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》（國辦發(fā)明電【2013】20號(hào)）規(guī)定：公益性項(xiàng)目包括交通運(yùn)輸（鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、港口等）、市政建設(shè)（地鐵、城市道路、公共交通、廣場(chǎng)、文體場(chǎng)館、綠化、污水及垃圾處理等）、保障性住房、土地收儲(chǔ)整理等。ofwork,relationsh

5、ips,needandpossibility,putqualityfirst."Improvestructure",referspartycarefully".IsamustadheretotheindividualabsorptionTheprincipleofthedevelopmentofamatureone,andstrictlyperformintheadmissionprocedure,topreventthePartymember個(gè)人認(rèn)為,兩份文件定義和列舉的加總便是公益性項(xiàng)目的全部?jī)?nèi)涵，換言之，該類公益性項(xiàng)目

6、中沒有收益來源的基建項(xiàng)目，即為本文所指的“非經(jīng)營性項(xiàng)目”。非經(jīng)營性項(xiàng)目的承建模式及風(fēng)控要點(diǎn)（一）對(duì)于非經(jīng)營性項(xiàng)目采用PPP模式的相關(guān)規(guī)定1.財(cái)政部與發(fā)改委兩部委文件的差異分析《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（以下簡(jiǎn)稱“財(cái)政部113號(hào)文”）對(duì)適用PPP模式的項(xiàng)目做了特征描述，其中第六條規(guī)定，投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式。結(jié)合《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）規(guī)

7、定看，財(cái)政部力推的PPP更多強(qiáng)調(diào)優(yōu)先應(yīng)用于有收益的公益性項(xiàng)目中。如上文所言，發(fā)改委2724號(hào)文對(duì)于適用PPP模式的項(xiàng)目做了分類處理，非經(jīng)營性項(xiàng)目也可適用PPP模式。所以相比較財(cái)政部113號(hào)文規(guī)定而言，發(fā)改委2724號(hào)文對(duì)于適用PPP模式的項(xiàng)目類型規(guī)定較為寬松。考慮到非經(jīng)營性項(xiàng)目將主要通過政府付費(fèi)方式進(jìn)行，且財(cái)政部113號(hào)文在內(nèi)容上也更為全面到位，因此，筆者建議，對(duì)于兩部委文件的沖突事項(xiàng)可優(yōu)先參照財(cái)政部113號(hào)文執(zhí)行。對(duì)比財(cái)政部先后出臺(tái)的76號(hào)文和113號(hào)文，不難看出，財(cái)政部門更關(guān)注項(xiàng)目的全生命周期管理，社會(huì)資本是否合理分擔(dān)了

8、風(fēng)險(xiǎn)，PPP模式本身是否不合理增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)。所以，對(duì)政府而言，若是社會(huì)資本參與了非經(jīng)營性項(xiàng)目的后續(xù)運(yùn)營或管理，在社會(huì)資本分擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營管理風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，項(xiàng)目管理效率將會(huì)因先進(jìn)管理技術(shù)的引入得以提高，與此同時(shí)，運(yùn)營期內(nèi)通過政府分期付費(fèi)，讓社會(huì)資本逐年收回投資成本和合理回報(bào)，也將在一定程度上緩解