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《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下“小產(chǎn)權(quán)房”規(guī)制目標(biāo)的反思及其修正》由會員上傳分享，免費(fèi)在線閱讀，更多相關(guān)內(nèi)容在學(xué)術(shù)論文-天天文庫。
1、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下“小產(chǎn)權(quán)房”規(guī)制目標(biāo)的反思及其修正〔摘要〕我國現(xiàn)行法和相關(guān)政策規(guī)制“小產(chǎn)權(quán)房”的意圖是通過嚴(yán)禁農(nóng)用地非農(nóng)使用、限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、禁止集體建設(shè)用地用于商品房住宅建設(shè)等以防止耕地?cái)?shù)量減少、避免宅基地使用權(quán)保障功能異化、影響國有建設(shè)用地一級市場壟斷供應(yīng)等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，地方實(shí)踐證明該目標(biāo)與客觀現(xiàn)實(shí)并不完全吻合，與法律所追求的公平、正義的價(jià)值理念也有所背離。在堅(jiān)持土地用途管制的前提下，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)及住房的自由流通，承認(rèn)集體建設(shè)用地上所建小產(chǎn)權(quán)房的合法性不僅是滿足社會實(shí)踐需要的務(wù)實(shí)選擇，也是終局性化解“小產(chǎn)
2、權(quán)房”法律規(guī)制困境的立法抉?瘛?中國4/vie 〔關(guān)鍵詞〕小產(chǎn)權(quán)房；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；用益物權(quán)；集體建設(shè)用地；宅基地 〔中圖分類號〕DF521〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔〕1000-4769（2016）06-0088-05 ?、賲⒁姟稄V東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第5條規(guī)定，集體建設(shè)用地不得用于商品房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)；《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（試行）第23條規(guī)定，集體建設(shè)用地不得用于商品房住宅開發(fā)?！ ∫弧⑶把浴 靶‘a(chǎn)權(quán)房”問題在理論和實(shí)踐部門所引起的爭議至今未有定論，相關(guān)的法律法規(guī)對其法律地位的規(guī)定并不明確，中央與地方
3、相關(guān)政策的模糊甚至相互矛盾使其發(fā)展方向也不明朗。十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以及2014年中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》明確提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，“在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的前提下，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。2015年1月中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工
4、作的意見》也提出了要建立同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地等。上述具有指導(dǎo)意義的改革目標(biāo)似乎給“小產(chǎn)權(quán)房”的未來指明了方向，但集體經(jīng)營性建設(shè)用地能否從事商品房的開發(fā)建設(shè)仍大有疑問，至少前期地方試驗(yàn)性改革中未見有試點(diǎn)運(yùn)行，反而被明文禁止。①宅基地流轉(zhuǎn)主體范圍局限于“進(jìn)城落戶農(nóng)民”和“集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部”也足以說明宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的權(quán)能仍不完整。因此，在現(xiàn)有的法律和政策框架下解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題仍然困難重重。 學(xué)術(shù)界對于“小產(chǎn)權(quán)房”并無一個(gè)明確和統(tǒng)
5、一的定義，基于討論目的與研究范圍的需要將研究對象限定為某一類型的“小產(chǎn)權(quán)房”能避免外延不周延的缺陷，基于此，本文所討論的小產(chǎn)權(quán)房是指在集體土地上所建用于居住的房屋，包括農(nóng)民在宅基地上所建房屋以及集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合他人在集體土地上所建對外銷售的房屋。小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生、發(fā)展應(yīng)是多種因素交織的結(jié)果，既有經(jīng)濟(jì)利益上的驅(qū)動、法律和政策的模糊不清、也有地方政府的管理缺位等原因。正因其產(chǎn)生的原因多樣，轉(zhuǎn)正、作為社會保障用房、沒收、拆除等處理措施的并存是目前解決“小產(chǎn)權(quán)房”的實(shí)踐特色，對不同類型的“小產(chǎn)權(quán)房”在不同地方采取不同的處理措施在許多情況下不失為一種
6、務(wù)實(shí)的選擇，也暗含了當(dāng)?shù)卣畬δ愁悺靶‘a(chǎn)權(quán)房”具有一定合理性的承認(rèn)，但法律的嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性卻不可避免地受到嚴(yán)重破壞?，F(xiàn)有的研究雖然看到了導(dǎo)致其產(chǎn)生的各種原因，也提出了具有參考價(jià)值的處理措施，但從立法目標(biāo)上進(jìn)行梳理和反思的卻不多。值得思考的是：在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌全面推開的背景下，經(jīng)濟(jì)社會正處在轉(zhuǎn)型時(shí)期、政治與法律觀念發(fā)生變化的時(shí)代，“小產(chǎn)權(quán)房”的法律規(guī)制原因是否與客觀現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)？規(guī)制目標(biāo)是否應(yīng)做相應(yīng)的修正？ 二、“小產(chǎn)權(quán)房”法律、政策規(guī)制目標(biāo)的反思 我國憲法、物權(quán)法雖然對集體土地的歸屬、行使有所規(guī)定，但未有對集體土地（包括宅基地）的處分有所規(guī)范
7、。土地管理法也沒有限制農(nóng)民住房的處分權(quán)，直接限制“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)和流轉(zhuǎn)的是國務(wù)院的一系列政策性文件和部門規(guī)章。參見《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》，建設(shè)部《房屋登記辦法》等。司法實(shí)踐中與此相呼應(yīng)的有最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于為推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展提供司法保障和法律服務(wù)的若干意見》（法發(fā)〔2008〕36號）。按此意見，各級人民法院對違
8、反法律、行政法規(guī)以及相關(guān)國家政策的宅基地轉(zhuǎn)讓行為，變相導(dǎo)致農(nóng)民喪失宅基地使用權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)依法確認(rèn)無效。解讀現(xiàn)行法律法規(guī)、國務(wù)院及其相關(guān)部門在近十年先后出臺的調(diào)控“小產(chǎn)權(quán)房”政策，規(guī)制“小產(chǎn)權(quán)
