壓力型體制與農(nóng)村基層服務(wù)型黨組織建設(shè)

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1、壓力型體制與農(nóng)村基層服務(wù)型黨組織建設(shè)關(guān)鍵詞：壓力型體制；基層服務(wù)型黨組織；黨內(nèi)關(guān)系；黨政關(guān)系；黨群關(guān)系摘要：改革開放以來，中央、地方與基層形成的政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)體制是壓力型體制適用于縣鄉(xiāng)以及鄉(xiāng)村兩級關(guān)系的主要因素。壓力型體制是當(dāng)前農(nóng)村基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的根本困境。改變壓力型體制，需從重構(gòu)黨內(nèi)關(guān)系、規(guī)范黨政關(guān)系、密切黨群關(guān)系三個方面，加強(qiáng)農(nóng)村基層服務(wù)型黨組織建設(shè)。中圖分類號：C933.1；D267.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：10012435(2013)06068505壓力型體制是20世紀(jì)90年代末國內(nèi)地方官員根據(jù)自身的感受創(chuàng)造出來的一個提法［1］。它“指的

2、是一級政治組織(縣、鄉(xiāng))為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系?！睂τ诳h鄉(xiāng)壓力型體制，榮敬本等人作過闡述［2］。本文以此為分析視角，結(jié)合2013年7月份在安徽省宣城市宣州區(qū)Y鄉(xiāng)實(shí)地調(diào)查所獲資料，探討如何加強(qiáng)農(nóng)村基層服務(wù)型黨組織建設(shè)。一、壓力型體制之于農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的適用性分析筆者從改革開放以來形成的中央、地方與基層形成的政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)的制度安排來說明壓力型體制對分析農(nóng)村黨組織建設(shè)的適用性。政治集權(quán)主要表現(xiàn)上級政治組織學(xué)管下級政治組織干部的命運(yùn)，在黨管干部的原則下，“黨在干部的任免方面決定性的權(quán)力，干

3、部的提名、考核、任免等管理權(quán)集中到組織部門”。[3]實(shí)際這也得到黨內(nèi)相關(guān)法規(guī)的支持。雖然《黨章》明確規(guī)定黨委會產(chǎn)生是由選舉產(chǎn)生，但是同時規(guī)定“在黨的地方各級代表人會和基層代表大會閉會期間，上級黨組織認(rèn)為有必要時，可以調(diào)動或者指派下級黨組織的負(fù)責(zé)人?！鳖愃七@一規(guī)定在其他黨內(nèi)法規(guī)中也能見到。2004年頒布的《黨的地方委員會全體會議對下一級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》就對地方黨委書記與行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)任人的提名進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。因此，從人事權(quán)來看，政治集權(quán)實(shí)際就是上級黨組織對下級政治組織負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生有決定性影響。經(jīng)濟(jì)分權(quán)是指“地方擁有較大的財政自主權(quán)

4、，或者轄區(qū)主要的經(jīng)濟(jì)管理職能（管理地方國有企業(yè)、提供地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)、制定和實(shí)施本轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理規(guī)范、學(xué)控或影響當(dāng)?shù)刂饕膰匈Y源和經(jīng)濟(jì)要素等）由地方政府行使”[4],主要包扌舌財政分權(quán)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的下放。這樣地方政治組織對轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會建設(shè)起到較人影響，有時其至是決定性影響。經(jīng)濟(jì)分權(quán)是上級政治組織對下級政治組織進(jìn)行考核的重要基礎(chǔ)。上級政治組織授予所屈下級政治組織兒乎相等的權(quán)力，然后用同一內(nèi)容，不同的指標(biāo)來對所有下屬政治組織進(jìn)行考核，并將之作為其負(fù)責(zé)人晉升的主要依據(jù)，冇學(xué)者將之稱為“晉升錦標(biāo)賽”[5]。在金字塔式的等級制機(jī)構(gòu)前提下，更高一級的級別與

5、職務(wù)成為一種稀缺資源，比如并不是每個人都可以從鄉(xiāng)黨委書記晉升為縣委副書記或其他縣級領(lǐng)導(dǎo)干部。那么上級黨委選拔的依據(jù)的是什么？中共中央組織部1998年印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核暫行規(guī)定》對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核內(nèi)容作了規(guī)定，包括思想政治素質(zhì)、組織領(lǐng)導(dǎo)能力、工作作風(fēng)、工作實(shí)績、廉潔自律五個方面，即“德、能、勤、績、廉”。但是在實(shí)際的考核過程中，五個方面對于考核一個黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的重要性是不同的。一是因?yàn)楦母镩_放以來，在強(qiáng)調(diào)以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”與社會建設(shè)的人背景下，“績”尤其是經(jīng)濟(jì)績效與社會建設(shè)績效成為考核的主要依據(jù)，而忽略其他方面，如思想政治索質(zhì)。二是上級政治組織與下級政

6、治組織形成委托代理關(guān)系的情況下，就會出現(xiàn)信息不對稱的問題，下級黨政部門負(fù)責(zé)人平時的真實(shí)表現(xiàn)上級負(fù)責(zé)人無法觀察，因而只能通過其工作績效來考核。從理論上看，政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)集權(quán)不適用農(nóng)村黨組織負(fù)責(zé)人及鄉(xiāng)村負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生。按照《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（以下簡稱“條例”）規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委由黨員大會或者黨員代表會議選舉產(chǎn)生，村黨支部、總支部和黨的基層委員會由黨員大會產(chǎn)生。同時，根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《屮華人民共和國村民委員會組織法》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人是由同級人民代表人會選舉產(chǎn)生，村委會成員山全體村民選舉產(chǎn)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民政

7、府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。但是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)集權(quán)也適用上級政治組織與鄉(xiāng)村政治組織的關(guān)系，特別是黨政不分，黨政一體化Y鄉(xiāng)黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置主要是黨政辦公室，主耍包括黨的工作、政府行政工作、人大工作、群團(tuán)工作。從機(jī)構(gòu)設(shè)置就可以看出，該鄉(xiāng)一定程度上存在黨政一體化現(xiàn)象。早在2004年該鄉(xiāng)曾實(shí)行“主官合一”試點(diǎn)工作，即鄉(xiāng)黨委書記、鎮(zhèn)長一肩挑。的情況下,上級政治組織將各項(xiàng)任務(wù)進(jìn)行分解，量化，并將之作為鄉(xiāng)村黨組織考核的主要依據(jù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然村級組織沒有獨(dú)立的財務(wù)機(jī)構(gòu)，但其經(jīng)濟(jì)收入主要來源是村里資源的租讓，

8、也符合財權(quán)與經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的下放。因此，在上述分析屮，可