以高鐵樞紐引導(dǎo)的城市新區(qū)實(shí)施規(guī)劃策略研究20140302

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1、以高鐵樞紐為引導(dǎo)的城市新區(qū)實(shí)施性規(guī)劃策略探析哈思杰文章摘要：本文對(duì)高鐵樞紐引導(dǎo)的城市新區(qū)存在的一般特征以及目前普遍存在的主要問題進(jìn)行了分析，并從土地規(guī)劃管理、規(guī)劃編制、相關(guān)政策等多方面、多層次的對(duì)其實(shí)施性規(guī)劃對(duì)策進(jìn)行了適當(dāng)?shù)奶剿餮芯?，并提出了相關(guān)的規(guī)劃建議。關(guān)鍵詞：高鐵樞紐、新區(qū)、實(shí)施、規(guī)劃策略近年來隨著我國高鐵的快速發(fā)展建設(shè)，大量城市也開啟了高鐵樞紐站點(diǎn)為引導(dǎo)的城市新區(qū)建設(shè)熱潮。由于高鐵站點(diǎn)大多遠(yuǎn)離市中心位于城市的近郊，其周邊區(qū)域現(xiàn)狀用地多為村莊、農(nóng)田、林地等，從土地征收至土地出讓開發(fā)有個(gè)相對(duì)漫長(zhǎng)的時(shí)間過程，同時(shí)對(duì)于城市規(guī)劃管理來說也是一個(gè)較為完整的服務(wù)體系過程。本文針對(duì)該類

2、城市新區(qū)的普遍特征以及普遍存在的主要問題，從土地規(guī)劃管理、規(guī)劃編制、相關(guān)政策等多方面、多層次的對(duì)相應(yīng)的實(shí)施性規(guī)劃對(duì)策進(jìn)行了適當(dāng)?shù)奶剿餮芯?，希望能?duì)其他相類似地區(qū)提供有意義的借鑒幫助。1.建設(shè)用地現(xiàn)狀特征1.1多為城中村用地，土地權(quán)屬情況較為復(fù)雜一方面由于高鐵站點(diǎn)大多選址于遠(yuǎn)離現(xiàn)狀的城市中心區(qū)，其周邊區(qū)域現(xiàn)狀用地多為村莊、農(nóng)田、林地等，土地權(quán)屬方面也大多為村莊的集體用地，同時(shí)還包括部分小型工業(yè)企業(yè)等國有用地；另一方面由于街道、村級(jí)土地信息資料管控不嚴(yán)，不全或是其他歷史原因，土地權(quán)屬方面也會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)糾紛。1.2實(shí)施建設(shè)較為迫切的同時(shí)建設(shè)周期較長(zhǎng)由于高鐵樞紐引導(dǎo)的城市新區(qū)往往定位于所

3、屬城市的新的城市中心，因此地方政府往往對(duì)于該地區(qū)的開發(fā)建設(shè)期待較高。同時(shí)，從政府收儲(chǔ)拿地到規(guī)劃編制審批完成提供出讓地塊的規(guī)劃條件、直至三通一平工程完成具備供地條件之間又存在一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的時(shí)間過程，其中各個(gè)環(huán)節(jié)因諸多不確定的因素也容易復(fù)雜多變，往往導(dǎo)致新區(qū)開發(fā)的時(shí)間周期進(jìn)一步延長(zhǎng)。1.3市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平普遍較低，前期投入資本較大由于大多高鐵站點(diǎn)選址位于城市郊區(qū)，其周邊區(qū)域現(xiàn)狀基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平普遍較為滯后，因此在滿足供地條件之前需完成包括道路、場(chǎng)平、管線等在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)在收儲(chǔ)土地前期階段涉另及還建、拆遷以及城中村改造等各方面的補(bǔ)償，因此前期階段總的投資需求成本較大。2

4、.普遍存在的主要問題2.1被征主體社會(huì)多元，缺乏有效溝通平臺(tái)在新區(qū)建設(shè)過程中首要環(huán)節(jié)就是政府拿地，按照2007年國土資源部、財(cái)政部以及中國人民銀行共同發(fā)布實(shí)施的《土地儲(chǔ)備管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），土地儲(chǔ)備工作的具體實(shí)施，由市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位—土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)。在土地征收過程中，被征主體既有城中村、區(qū)街道辦、企業(yè)單位以及其他國有用地，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為市一級(jí)的事業(yè)單位，一方面目前大多數(shù)均無權(quán)采取強(qiáng)制性的收儲(chǔ)方式，另一方面又無法像企業(yè)市場(chǎng)行為方式靈活掌握談判條件自主決策，因此往往在實(shí)施過程中

5、更易成為政府與各方利益主體博弈的中間人，導(dǎo)致各方談判過程冗繁，項(xiàng)目周期延長(zhǎng)，加劇了資金以及其他方面的壓力。2.2補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏足夠的法律規(guī)范與社會(huì)監(jiān)督，矛盾日益突出目前土地收儲(chǔ)過程中的核心矛盾是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題，其中既有國有土地的收儲(chǔ)也有村集體用地的征儲(chǔ)。盡管《中華人民共和國土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）、《城市房地產(chǎn)管理法》以及《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《補(bǔ)償條例》）等法律法規(guī)均對(duì)上述兩種用地作出了相關(guān)規(guī)定，但多為原則性、指導(dǎo)性的規(guī)范說明，各個(gè)地方城市多以自行制定的管理辦法為準(zhǔn)。在實(shí)際征收土地過程中，由于被征主體不同、征收時(shí)間不同（或因高鐵設(shè)施建設(shè)時(shí)間緊迫）

6、，補(bǔ)償機(jī)制也不盡相同（如城中村的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)同一般舊城國有土地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)），補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往成為難以有效控制的談判籌碼，導(dǎo)致征收單位與各方主體矛盾日益突出，征地拆遷周期也隨之延長(zhǎng)。2.3資金成本較大，收益率難以保障由于新區(qū)建設(shè)征地范圍較廣，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需要通過花費(fèi)巨額成本用于前期的土地收儲(chǔ)以及補(bǔ)償。按照《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》，目前土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的資金來源大致可以歸納為以下主要三個(gè)方面：一是政府財(cái)政撥款；二是銀行及其它金融機(jī)構(gòu)貸款；三是土地出讓收益資金以及相關(guān)的利息收入。在目前各個(gè)地方城市均在大力投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的背景下，土地收儲(chǔ)所需資金多主要依賴于銀行以及其他金融機(jī)構(gòu)的貸

7、款，使得土地收購儲(chǔ)備機(jī)制運(yùn)行過程中存在著一定收益風(fēng)險(xiǎn)。另外，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)資金的運(yùn)行也存在一定問題，一般須有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)先將土地出讓所得出讓金上繳財(cái)政，再由財(cái)政核算后返還給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，其中行政審批過程無形中又增加了資金財(cái)務(wù)成本，降低整體收益。2.4不確定因素較多，規(guī)劃難以落地從各個(gè)地方政府對(duì)于高鐵樞紐地區(qū)的期望定位來看，其規(guī)劃編制大多經(jīng)歷了多輪國際招標(biāo)以及專家評(píng)審階段，其規(guī)劃成果體現(xiàn)了高標(biāo)準(zhǔn)、高定位、高質(zhì)量。從城市規(guī)劃角度來看，政府儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)統(tǒng)一收儲(chǔ)供地對(duì)于規(guī)劃的實(shí)施也具有積極作用。但是由于新