以高鐵樞紐引導(dǎo)的城市新區(qū)實施規(guī)劃策略研究20140302

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1、以高鐵樞紐為引導(dǎo)的城市新區(qū)實施性規(guī)劃策略探析哈思杰文章摘要：本文對高鐵樞紐引導(dǎo)的城市新區(qū)存在的一般特征以及目前普遍存在的主要問題進行了分析，并從土地規(guī)劃管理、規(guī)劃編制、相關(guān)政策等多方面、多層次的對其實施性規(guī)劃對策進行了適當?shù)奶剿餮芯?，并提出了相關(guān)的規(guī)劃建議。關(guān)鍵詞：高鐵樞紐、新區(qū)、實施、規(guī)劃策略近年來隨著我國高鐵的快速發(fā)展建設(shè)，大量城市也開啟了高鐵樞紐站點為引導(dǎo)的城市新區(qū)建設(shè)熱潮。由于高鐵站點大多遠離市中心位于城市的近郊，其周邊區(qū)域現(xiàn)狀用地多為村莊、農(nóng)田、林地等，從土地征收至土地出讓開發(fā)有個相對漫長的時間過程，同時對于城市規(guī)劃管理來說也是一個較為完整的服務(wù)體系過程。本文針對該類

2、城市新區(qū)的普遍特征以及普遍存在的主要問題，從土地規(guī)劃管理、規(guī)劃編制、相關(guān)政策等多方面、多層次的對相應(yīng)的實施性規(guī)劃對策進行了適當?shù)奶剿餮芯?，希望能對其他相類似地區(qū)提供有意義的借鑒幫助。1.建設(shè)用地現(xiàn)狀特征1.1多為城中村用地，土地權(quán)屬情況較為復(fù)雜一方面由于高鐵站點大多選址于遠離現(xiàn)狀的城市中心區(qū)，其周邊區(qū)域現(xiàn)狀用地多為村莊、農(nóng)田、林地等，土地權(quán)屬方面也大多為村莊的集體用地，同時還包括部分小型工業(yè)企業(yè)等國有用地；另一方面由于街道、村級土地信息資料管控不嚴，不全或是其他歷史原因，土地權(quán)屬方面也會經(jīng)常出現(xiàn)糾紛。1.2實施建設(shè)較為迫切的同時建設(shè)周期較長由于高鐵樞紐引導(dǎo)的城市新區(qū)往往定位于所

3、屬城市的新的城市中心，因此地方政府往往對于該地區(qū)的開發(fā)建設(shè)期待較高。同時，從政府收儲拿地到規(guī)劃編制審批完成提供出讓地塊的規(guī)劃條件、直至三通一平工程完成具備供地條件之間又存在一個相對較長的時間過程，其中各個環(huán)節(jié)因諸多不確定的因素也容易復(fù)雜多變，往往導(dǎo)致新區(qū)開發(fā)的時間周期進一步延長。1.3市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平普遍較低，前期投入資本較大由于大多高鐵站點選址位于城市郊區(qū)，其周邊區(qū)域現(xiàn)狀基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平普遍較為滯后，因此在滿足供地條件之前需完成包括道路、場平、管線等在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時在收儲土地前期階段涉另及還建、拆遷以及城中村改造等各方面的補償，因此前期階段總的投資需求成本較大。2

4、.普遍存在的主要問題2.1被征主體社會多元，缺乏有效溝通平臺在新區(qū)建設(shè)過程中首要環(huán)節(jié)就是政府拿地，按照2007年國土資源部、財政部以及中國人民銀行共同發(fā)布實施的《土地儲備管理辦法》（以下簡稱《辦法》），土地儲備工作的具體實施，由市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備工作的事業(yè)單位—土地儲備機構(gòu)承擔(dān)。在土地征收過程中，被征主體既有城中村、區(qū)街道辦、企業(yè)單位以及其他國有用地，儲備機構(gòu)作為市一級的事業(yè)單位，一方面目前大多數(shù)均無權(quán)采取強制性的收儲方式，另一方面又無法像企業(yè)市場行為方式靈活掌握談判條件自主決策，因此往往在實施過程中

5、更易成為政府與各方利益主體博弈的中間人，導(dǎo)致各方談判過程冗繁，項目周期延長，加劇了資金以及其他方面的壓力。2.2補償標準缺乏足夠的法律規(guī)范與社會監(jiān)督，矛盾日益突出目前土地收儲過程中的核心矛盾是補償標準問題，其中既有國有土地的收儲也有村集體用地的征儲。盡管《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）、《城市房地產(chǎn)管理法》以及《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《補償條例》）等法律法規(guī)均對上述兩種用地作出了相關(guān)規(guī)定，但多為原則性、指導(dǎo)性的規(guī)范說明，各個地方城市多以自行制定的管理辦法為準。在實際征收土地過程中，由于被征主體不同、征收時間不同（或因高鐵設(shè)施建設(shè)時間緊迫）

6、，補償機制也不盡相同（如城中村的補償標準同一般舊城國有土地征地補償標準），補償標準往往成為難以有效控制的談判籌碼，導(dǎo)致征收單位與各方主體矛盾日益突出，征地拆遷周期也隨之延長。2.3資金成本較大，收益率難以保障由于新區(qū)建設(shè)征地范圍較廣，土地儲備機構(gòu)需要通過花費巨額成本用于前期的土地收儲以及補償。按照《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》，目前土地儲備機構(gòu)的資金來源大致可以歸納為以下主要三個方面：一是政府財政撥款；二是銀行及其它金融機構(gòu)貸款；三是土地出讓收益資金以及相關(guān)的利息收入。在目前各個地方城市均在大力投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的背景下，土地收儲所需資金多主要依賴于銀行以及其他金融機構(gòu)的貸

7、款，使得土地收購儲備機制運行過程中存在著一定收益風(fēng)險。另外，土地儲備機構(gòu)資金的運行也存在一定問題，一般須有土地儲備機構(gòu)先將土地出讓所得出讓金上繳財政，再由財政核算后返還給土地儲備機構(gòu)，其中行政審批過程無形中又增加了資金財務(wù)成本，降低整體收益。2.4不確定因素較多，規(guī)劃難以落地從各個地方政府對于高鐵樞紐地區(qū)的期望定位來看，其規(guī)劃編制大多經(jīng)歷了多輪國際招標以及專家評審階段，其規(guī)劃成果體現(xiàn)了高標準、高定位、高質(zhì)量。從城市規(guī)劃角度來看，政府儲備機構(gòu)統(tǒng)一收儲供地對于規(guī)劃的實施也具有積極作用。但是由于新