中國行政程序法立法展望（下）

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1、中國行政程序法立法展望（下）關鍵詞:行政程序/立法目的/內容選擇/立法架構/立法路徑內容提要:行政程序法是現(xiàn)代國家規(guī)范行政權力的基本法，它的制定對國家機關之間的關系、國家與公民之間的關系有著深遠影響。當前，中國在國家層面制定統(tǒng)一的行政程序立法的時機已經完全成熟。本文希望通過對行政程序法的立法目的、行政程序法典與其他單行法的關系、中國行政程序法的內容選擇、立法架構及立法路徑等問題的探討，為推動我國統(tǒng)一行政程序立法獻綿薄之力。三、中國行政程序法的內容選擇沒有哪一部法律像行政程序法那樣在世界范圍內存在如此巨大的內容上的差異，有的國家如美國、奧地利、瑞士等僅對行政程序通則

2、作出規(guī)定，而有的國家如德國、西班牙、葡萄牙不僅對行政程序作了一般規(guī)定，還對特定種類行政行為的程序作了特別規(guī)定；有的國家如美國、日本、韓國和瑞士僅規(guī)定了程序內容，而有的國家如德國、荷蘭、奧地利、西班牙、葡萄牙則不僅規(guī)定了程序內容，還包括實體內容；有的國家如美國、日本、瑞士、荷蘭僅規(guī)定了外部行政程序，而有的國家如西班牙、葡萄牙不僅規(guī)定了外部行政程序，還規(guī)定了內部行政程序；有的國家如日本僅規(guī)定了行政的事前、事中程序，而意大利、奧地利、瑞士、西班牙、葡萄牙不僅規(guī)定了行政事前、事中程序，還規(guī)定了行政事后救濟程序。世界各國行政程序法在內容上的巨大差異性無形中給中國未來行政程序

3、法的內容選擇增添了難度。深入比較各國行政程序法的規(guī)定，雖然差異很大，但可以從以下幾個方面定位，從而為探討中國的行政程序法內容選擇提供思考路徑：（1）程序規(guī)范之外是否包括實體規(guī)范？（2）外部行政程序之外是否包括內部行政程序？（3）除了規(guī)定行政行為的過程之外是否包括事后救濟程序？（4）選擇規(guī)定哪些類型的行政行為的程序？（一）程序規(guī)范之外是否包括實體規(guī)范行政程序法既然是關于程序的規(guī)定，程序性規(guī)范自然是各國法典都要規(guī)定的。然而，在德國等大陸法系國家，行政程序法的制定與行政法的法典化有極為密切的關系，與行政程序相關的實體問題也在程序法中得到規(guī)定，從而部分實現(xiàn)行政法法典化。因

4、此，行政程序法可以從此角度分為程序型和程序與實體并存型兩種。1.程序型程序型指在行政程序法中僅有程序規(guī)定，不包括實體規(guī)定。采用程序型的國家主要有美國、瑞士、日本和韓國。美國將行政法視為控制行政權力濫用的法律，而不是行政權力運行的法律，因此并不重視行政法的法典化工作，制定行政程序法的目的在于將憲法中的正當法律程序條款制度化，為公民面對行政權力提供基本的程序保障，同時使行政權力的行使統(tǒng)一化、標準化和簡單化。美國《聯(lián)邦行政程序法》的內容主要包括行政公開制度、規(guī)章制定程序、行政裁決程序和司法審查等內容，基本為程序規(guī)定，沒有對實體事項作出規(guī)定。日本在二戰(zhàn)前行政法體系深受德國

5、影響，但二戰(zhàn)后，在美國占領下，隨著新憲法的制定，其法律體系和法律理念大幅度英美法系化，而且日本行政程序法的出臺，很大一部分原因是迫于美國的壓力。因此，其行政程序法刪除了行政立法、行政計劃與行政合同等的內容，僅對處分和行政指導、申報作了規(guī)定，內容基本為程序規(guī)定，分別規(guī)定了對申請所為的處分、不利益處分和行政指導的程序。韓國1987年草案對與程序密切相關的實體問題作了規(guī)定，但1996年的《行政程序法》只對純粹的程序規(guī)定進行了立法化，除若干個特例外（如第48條關于行政指導原則的規(guī)定），原則上只規(guī)定了程序。[1]其內容主要規(guī)定了處分程序、申報程序、行政立法預告程序、行政預告

6、程序、行政指導程序等。瑞士《行政程序法》僅對程序作了規(guī)定，但不同于美國、日本和韓國的是它不是按行政行為類型規(guī)定不同的程序，而是對行政程序作了總則性規(guī)定，包括管轄、代理、證據(jù)、回避、閱覽卷宗和聽取當事人意見等制度，這些規(guī)定為行政程序的一般規(guī)定，在其他法律沒有特別規(guī)定時，適用于所有的行政行為。2.程序與實體并存型程序與實體并存型指行政程序法中不僅有程序規(guī)定，還包括實體內容。采用實體與程序并存型的主要是具有行政法法典化理想的大陸法系國家，以德國為代表，還包括意大利、奧地利、西班牙、荷蘭、葡萄牙等國家，以及澳門地區(qū)和臺灣地區(qū)。奧地利1925年《行政程序法》中有關于裁決（行

7、政行為）的效力等實體內容的規(guī)定，但其規(guī)定不夠全面、集中。德國1976年制定的《聯(lián)邦行政程序法》則對行政行為的效力等內容作出詳盡規(guī)定，以其內容的完備，使實體與程序并存型立法形成與美國《聯(lián)邦行政程序法》相對的另一種立法模式。從上述國家和地區(qū)的行政程序法的規(guī)定來看，行政程序法中實體內容主要包括：（1）行政法基本原則。如荷蘭《基本行政法典》（行政程序法部分）規(guī)定了適當行政的原則；葡萄牙和澳門地區(qū)行政程序法規(guī)定了合法性原則等11條原則，其中規(guī)定了謀求公共利益與保護公民權益原則、平等原則及適度原則等實體原則；臺灣地區(qū)“行政程序法”中規(guī)定了平等原則、比例原則、誠信原則等行政法的

8、一般原則。