中國行政程序法立法展望（上）.doc

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1、中國行政程序法立法展望（上）關(guān)鍵詞:行政程序/立法目的/內(nèi)容選擇/立法架構(gòu)/立法路徑內(nèi)容提要:行政程序法是現(xiàn)代國家規(guī)范行政權(quán)力的基本法，它的制定對國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系、國家與公民之間的關(guān)系有著深遠(yuǎn)影響。當(dāng)前，中國在國家層面制定統(tǒng)一的行政程序立法的時機(jī)已經(jīng)完全成熟。本文希望通過對行政程序法的立法目的、行政程序法典與其他單行法的關(guān)系、中國行政程序法的內(nèi)容選擇、立法架構(gòu)及立法路徑等問題的探討，為推動我國統(tǒng)一行政程序立法獻(xiàn)綿薄之力。1990年《行政訴訟法》把“符合法定程序”規(guī)定為合法性行政行為三大要件之一，

2、從此確立了行政程序法制在中國行政法治中的必要地位。此后二十年來，中國行政法學(xué)界，包括理論與實務(wù)工作者，都為在中國建立完善的行政程序法制，作出了不懈的努力?，F(xiàn)在，無論是人們的程序理念、理論研究以至實務(wù)程序法制建設(shè)，都取得了顯著的進(jìn)步、可觀的成就和豐富的經(jīng)驗。制定國家層面的統(tǒng)一行政程序法典的條件正日趨成熟。在此背景下，對長期來涉及行政程序立法的一些重要方面存在的不同意見，做一個回顧、比較和梳理，提出可資考慮的建議，對草擬統(tǒng)一程序法典也許不無參考價值。一、行政程序法的立法目的（一）行政程序法立法目的的層

3、次性行政程序法的立法目的，是立法者基于社會發(fā)展的需要及對行政程序法固有屬性的認(rèn)識，旨在通過制定行政程序法而獲得的某種理想結(jié)果。一般認(rèn)為制定行政程序法的立法目的在于規(guī)范行政權(quán)力的行使，保護(hù)公民的權(quán)利，提高行政效率。此種表述與行政法的立法宗旨是相同的，并沒有揭示出行政程序法的直接立法目的。行政程序法的立法目的應(yīng)當(dāng)區(qū)分其作為行政法組成部份的立法目的和其不同于其他行政法組成部份的立法目的，前者為行政程序法的根本目的，后者為行政程序法的直接目的。1.行政程序法的根本目的作為行政法的重要組成部份，行政程序法的

4、根本目的是規(guī)范行政權(quán)力公正、高效行使：一方面，要防止行政權(quán)力濫用，以避免侵犯公民的權(quán)利；另一方面，要促進(jìn)行政機(jī)關(guān)積極作為，更好為人民提供服務(wù)，提高行政效率。行政職能的內(nèi)容在現(xiàn)代社會不僅僅限于維持秩序，更多是要求政府為公民提供福利，人們需要行政機(jī)關(guān)積極行使權(quán)力，“他們對官僚政治和行政機(jī)關(guān)無所作為的恐懼在今天更甚于對行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力和專制的恐懼”。[1]保護(hù)公民權(quán)利已從單純的限制行政權(quán)力轉(zhuǎn)向鼓勵行政機(jī)關(guān)積極、公正行使權(quán)力，一個高效率的政府被認(rèn)為是一個最能為國民提供福祉的政府。2.行政程序法的直接目的行

5、政法由行政組織法、行政實體法、行政程序法、行政救濟(jì)法等不同部分組成，不同組成部分從不同角度實現(xiàn)行政法規(guī)范行政權(quán)力公正、高效行使的目的。以行政權(quán)力的運(yùn)行過程為規(guī)范對象的行政程序法，具有不同于其他行政法組成部份的直接目的：實現(xiàn)行政權(quán)力領(lǐng)域的程序法治和構(gòu)建統(tǒng)一的最低限度的公正行政程序規(guī)則。14其一，規(guī)定行政權(quán)力的程序規(guī)則，實現(xiàn)程序法治，這應(yīng)當(dāng)是所有國家行政程序法共同的立法目的。法治作為一種治國方略，并非完美無缺，但它的確是最適合現(xiàn)代社會形態(tài)的治國方式，人們很難找到更好的能夠替代它的方式。公權(quán)力對個人所具

6、有的支配性、強(qiáng)權(quán)性使得法治的核心要義是公權(quán)力要依善法行使，其中強(qiáng)大的行政權(quán)是否依法行使更是衡量一國法治實現(xiàn)程度的關(guān)鍵因素。依法行政在今天的中國已經(jīng)不再僅僅是學(xué)者的吶喊和呼喚。中國共產(chǎn)黨的十五大確立了依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的基本方略。1999年九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案第十三條增加規(guī)定“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”。1999年11月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》（國發(fā)[1999]23號），要求各級政府及其工作部門加強(qiáng)制度建設(shè)，嚴(yán)格行政執(zhí)法，

7、強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督，提高依法辦事的能力和水平。中國共產(chǎn)黨的十六大明確提出“加強(qiáng)對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政。”國務(wù)院于2004年4月發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，提出要全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。實現(xiàn)依法行政的前提條件是有法可依。經(jīng)過二十余年的努力，我國在行政法領(lǐng)域已經(jīng)制定了《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《國家賠償法》和《行政處罰法》、《立法法》、《行政監(jiān)察法》、《行政許可法》等重要法律，對規(guī)范行政機(jī)關(guān)依法行政起到重要的作用。特別是其中的《行政訴

8、訟法》，對于提高行政機(jī)關(guān)依法行政觀念，保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用。然而，《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《國家賠償法》都屬于行政權(quán)力事后救濟(jì)機(jī)制，而非對行政權(quán)力的過程監(jiān)督?！缎姓幜P法》、《行政許可法》對實踐中運(yùn)用最為廣泛的兩類行政管理行為的程序作出規(guī)定，但其他種類行政行為尚欠缺程序規(guī)定。相對于行政實體法和行政救濟(jì)法領(lǐng)域而言，行政程序法的規(guī)定相對薄弱。雖然自二十世紀(jì)九十年代以來，行政程序法的數(shù)量有顯著增加，然而，很多法律規(guī)定的程序制度尚需完善，內(nèi)容離現(xiàn)代