探析當(dāng)前中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行困境及其路徑選擇

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1、探析當(dāng)前中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行困境及其路徑選擇摘要:農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的消減效應(yīng)明顯，對增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的替代效應(yīng)較弱；農(nóng)村稅費改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難等原有問題充分暴露出來，進一步擴大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的不平衡，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政正常運轉(zhuǎn)更加困難；要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政走向良性運轉(zhuǎn)軌道，就必須完善地方財政管理體制，完善財務(wù)管理機制，加大力度培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，建立合理的公共管理體制。關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；稅費改革；困境；路徑選擇　　　　一、稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響　　十屆全國人大常委會第十九次會議高票通過決定，自2006年1月1日起廢止《農(nóng)業(yè)稅條

2、例》，這意味著在中國延續(xù)兩千多年的農(nóng)業(yè)稅正式走入歷史。中國新一輪的農(nóng)村稅費改革不僅僅是政府與農(nóng)民之間分配關(guān)系的一種調(diào)整，它對農(nóng)村政治、社會的發(fā)展乃至國家與農(nóng)村社會關(guān)系的構(gòu)建都會帶來一定影響。從中國農(nóng)村現(xiàn)實情況看，農(nóng)村稅費改革有利于促進農(nóng)民增收，有利于提高中國農(nóng)業(yè)的國際競爭力，有利于轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織的職能，使鄉(xiāng)村干部更好地為農(nóng)民服務(wù)。但是，農(nóng)村稅費改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難等原有問題充分暴露出來，無疑對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運行產(chǎn)生極大的影響。　?。ㄒ唬┺r(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的消減效應(yīng)明顯　　稅費改革取消了自1953年確立的財政自籌制

3、度。由于財政自籌資金依靠政府行政手段強制征收，成為游離于政府財政預(yù)算的制度外財政收入即非稅收入。非稅收入主要包括各種行政性收費、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、罰沒收入、專項收入、其他收入等。在實際操作中，這部分收入靈活性比較大，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財政資金難以保障正常運作的時候，經(jīng)常會在非稅收入上做文章。非稅收入具有較大的隨意性，加之對自籌制度的實施缺乏有效監(jiān)督和管理，致使它成為亂收費、亂攤派等“尋租”行為的制度性根源。就全國范圍而言，稅費改革全面推行以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌統(tǒng)籌資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政中的地位日益加重，其增長的幅度超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算收入。以山東省為

4、例，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力中，自籌統(tǒng)籌資金的比重將近1/3。農(nóng)村稅費改革明確提出取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金集資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自籌渠道減少，原來自籌資金的支出項目改為由預(yù)算資金支付，并且規(guī)范收費權(quán)限、標準、范圍，這將會使原先很不規(guī)范的非稅收入走向規(guī)范化，這對于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)督和管理，有效遏制“三亂”無疑具有重要意義。但由此而引起的財政收入下降問題卻比較嚴重。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌統(tǒng)籌資金后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支缺口進一步擴大，對于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，由于可用財力少，而且收入增幅普遍低于財政支出，加上各種法定支出項目

5、以及硬性增支政策帶來的支出壓力，財政收支矛盾十分突出，嚴重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運轉(zhuǎn)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支缺口大，導(dǎo)致相當(dāng)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能按時足額地發(fā)放工資，拖欠干部職工工資的現(xiàn)象比較普遍?！　。ǘ└母镏袑υ黾余l(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的替代效應(yīng)較弱　　農(nóng)村稅費改革實施后，中央對地方轉(zhuǎn)移支付力度不足，上級財政對下級財政的資金支持力度不夠，無法填補稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支缺口。一方面，上級財政在農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的用以填補缺口的轉(zhuǎn)移支付主要限于預(yù)算資金的損失。而改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政最大的沖擊并不在于預(yù)算資金上，而在于三提五統(tǒng)、行政性收費等自籌資金的減少

6、上。對此，由于以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政操作的不規(guī)范和數(shù)據(jù)的不確切，上級財政并不認可，即使給予適當(dāng)?shù)难a償，也較之改革前少很多，很難彌補財政收支的缺口。另一方面，中國財政轉(zhuǎn)移支付制度還很不規(guī)范，在實際操作過程中，市以上的財政轉(zhuǎn)移支付，基本能按標準落實，但經(jīng)過層層往來特別是縣、鎮(zhèn)級財政擠占、挪用，最終到村所剩無幾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入結(jié)構(gòu)從農(nóng)業(yè)稅為主轉(zhuǎn)變成其他所得稅、流轉(zhuǎn)稅等稅收，才會減少遭受農(nóng)村稅費改革的沖擊。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展是一個長期的過程，需要在制度上作出重大調(diào)整。如農(nóng)村戶籍制度、中小企業(yè)投融資制度、農(nóng)村土地制度等。而在現(xiàn)在的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企

7、業(yè)由于缺乏有效的融資渠道，繼續(xù)發(fā)展乏力；小城鎮(zhèn)建設(shè)由于缺乏資金，無法實現(xiàn)實質(zhì)性進展；農(nóng)民進城務(wù)工由于缺乏相應(yīng)的制度保障，收入提高比較困難；農(nóng)民收入水平低，無法調(diào)動農(nóng)村市場。這些都制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展，想在短期內(nèi)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政找到新的稅源或調(diào)整稅源結(jié)構(gòu)，很難實現(xiàn)。　　二、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行的困境　　（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)包袱沉重，財政風(fēng)險加大　　目前全國絕大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有不同程度的負債。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負債原因是多方面的，主要是以前多年積累以及償債能力明顯降低造成的負債。盡管許多債務(wù)是在農(nóng)村稅費改革之前就已發(fā)生，并非農(nóng)村稅費改革造成的，但是由于農(nóng)村稅費

8、改革形成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政政策性缺口、收支結(jié)構(gòu)及其預(yù)算管理的規(guī)范化的剛性約束，在一定程度上增加了這些改革前留下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題的解決難度。稅費改革堵死了三提五統(tǒng)和各類非法集資、收費的渠道償還債務(wù)，除個別省份鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較成規(guī)模外，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)稅收都不能滿足償還債務(wù)的需求。在此情況下，