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1、淺談樹立稅式支出理念建立稅式支出預算控制制度論文..論文關鍵詞：稅收優(yōu)惠稅式支出稅收管理論文摘要：由于缺乏稅式支出理念，傳統(tǒng)的粗放型稅收優(yōu)惠管理模式制度漏洞大、管理效率低．導致了大量稅收優(yōu)惠的無效投入。稅式支出是一種科學的稅收管理理念和方法，有必要將其列入國家預算并賦予其同直接預算支出一樣的評估和控制程序。以制度創(chuàng)新的方式實現稅收優(yōu)惠管理的科學化和規(guī)范化?，F代所得稅大致由兩個因素構成，第一個因素包括了征收一項常規(guī)所得稅所必需的結構性條款。即基準稅制。第二個因素則包括每種所得稅中所規(guī)定的特殊優(yōu)惠。這些條款通常被稱作稅
2、收激勵或稅收補貼，是為特定行業(yè)、活動或階層所設計的偏離常規(guī)稅制結構的條款。它們形式多樣，例如某些收入不予計列、稅前扣除、延期納稅、稅收抵免或者優(yōu)惠稅率。無論何種形式，這些對常規(guī)稅收結構的偏離都體現了政府通過稅收制度而非其他形式對特定組織或活動的支出。這種支出．因為與稅制聯系密切而又不同于一般財政支出，被稱為稅式支出(TaxExpenditure)。稅式支出理論由于其理財的科學性..，自提出后被廣泛運用于西方各國財稅實踐。目前，稅式支出預算被絕大多數預算專家視為管理政府預算規(guī)模與范圍的有效工具。我國的稅式支出研究起步
3、于上世紀八十年代中后期．目前看來．被國內外學者所廣泛倡導的稅式支出管理制度之所以在我國沒能得到實施，主要是因為科學的稅式支出理念尚未形成氣候，而其背后的深層次原因在于傳統(tǒng)的粗放型的稅收管理意識仍然起著主導作用。因此，建立我國稅式支出預算管理制度首先要解決的問題就是確立稅式支出理念。其次才是考慮如何建立稅式支出管理制度問題。本文將圍繞這兩個問題進行進一步的闡述。一、拋棄粗放的稅收管理模式．樹立科學的稅式支出理念應該看到的是，從稅收優(yōu)惠到稅式支出，不只是概念上的簡單變換，而是一種新的管理理念的確立和稅收制度的創(chuàng)新。傳統(tǒng)
4、的財稅理論一直把稅收收入和財政支出作為兩個不同的財稅范疇、財政活動的兩個不同階段加以研究，對兩者的聯系的分析主要體現在總量平衡上。由于缺乏稅式支出理念，政府的稅收優(yōu)惠安排仍然屬于稅收收入的范疇．而非財政支出的范疇。與之相適應。在稅收優(yōu)惠政策的管理上也不象政府財政支出那樣受到嚴格的審查和控制，沒有按照管理財政支出的方式予以量化和監(jiān)督。這種粗放型的稅收優(yōu)惠管理模式主要表現出以下幾個方面的問題：1．稅收優(yōu)惠的范圍缺乏統(tǒng)一規(guī)范的標準．導致稅收優(yōu)惠項目范圍過于寬泛，規(guī)模過于龐大。我國現行稅收優(yōu)惠幾乎涉及各個不同的稅種、行業(yè)和
5、地區(qū)．優(yōu)惠項目多、內容雜、規(guī)模大。從理論上說，稅收優(yōu)惠制度屬于非基準稅收制度，應處于從屬地位，但從實際情況來看，稅收優(yōu)惠的具體規(guī)定幾乎滲透到了基準稅制的所有要素。優(yōu)惠的規(guī)模甚至已經超過基準稅制下的稅收收入規(guī)模。這不僅損害了稅收制度的完整性，同時也為強化稅收管理制造了障礙。2．稅收優(yōu)惠政策的出臺并無總體規(guī)劃和設計．缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性。現行的優(yōu)惠政策是在94稅制的基礎上．根據不同時期的需要經過長達十年不斷以部門規(guī)章和條例的方式進行補充、修改而形成的，政策條文零散、割裂．在政策內涵上沒有總體和長遠規(guī)劃，相互問缺乏協調和配
6、合。沒有形成有機整體，導致稅收優(yōu)惠不同程度存在交叉、重復甚至沖突．制度漏洞很大。3．缺乏科學規(guī)范的稅式支出分析制度，無法形成對稅式支出總量、方向、效益和風險上的控制．導致稅收優(yōu)惠的大量無效投入?，F行的稅收優(yōu)惠主要以單項管理模式為主．屬臨時性專項分析，沒有納入預算和政府的有效控制中。從其管理過程看，無固定的審批、檢查和評估方法．沒有形成統(tǒng)一的、系統(tǒng)的和規(guī)范的制度，沒有嚴格的法律制度，基本上處于一種放任自流的狀態(tài)，屬粗放型管理。這種粗放型的管理模式．必然導致稅收優(yōu)惠效益欠佳。4．稅收優(yōu)惠管理主體多，對管理權缺乏必要的責
7、任和約束機制．導致稅收優(yōu)惠管理混亂。各地不同程度地存在優(yōu)惠大戰(zhàn)問題。雖然在名義上稅收優(yōu)惠的管理權高度集中于中央，但從實踐上看．幾乎各個層級的政府都或多或少地制定了部分稅收優(yōu)惠項目。各地為了地方利益，常開展稅收優(yōu)惠大戰(zhàn)，稅收優(yōu)惠政策被濫用。削弱了稅收法律的權威。5．稅收優(yōu)惠手段以直接優(yōu)惠為主，并且對政府讓渡的稅款使用方向缺乏限定條款，導致稅收優(yōu)惠的政策效應不明顯。我國常見的稅收優(yōu)惠手段主要是減免稅、退稅等直接方式．而采用稅收抵免、加速折舊和延期納稅等間接方式很少。直接優(yōu)惠方式雖然簡單明了。但在激勵效應上明顯低于間接優(yōu)
8、惠。這必然會帶來效率上的損失。由此可見．缺乏稅式支出理念的粗放型稅收管理模式一方面導致了稅收優(yōu)惠的無效投入．另一方面稅收管理的混亂給不法納稅人提供了尋租機會，加之監(jiān)督和處罰機制不健全，在實踐中產生了拿稅收優(yōu)惠做交易的種種垢病。稅式支出理念的提出．正是針對傳統(tǒng)優(yōu)惠政策的粗放特征及其問題而來的。根據稅式支出理論，稅收優(yōu)惠不再被視為政府在稅收收入方面對納稅人的一種
