試論公益訴訟主體制度的構(gòu)建

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1、試論公益訴訟主體制度的構(gòu)建[摘要]公益訴訟制度在國外已有幾十年的發(fā)展歷史。并在很多國家形成了較為完善的體系，雖然我國尚未真正建立此制度，但學(xué)術(shù)界、司法界已對它給予了相當(dāng)?shù)年P(guān)注，形成了相當(dāng)深入的研究，可以說公益訴訟制度已在我國呈現(xiàn)出健康發(fā)展的良好勢頭。而作為公益訴訟制度首要組成的主體制度在我國的建立將會面臨多重困難。文章介紹了公益訴訟主體制度在我國的發(fā)展現(xiàn)狀及面臨的挑戰(zhàn)，并從理論上對主體制度構(gòu)建中可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析，主張建立既能突破主體一元化桎梏，又能有效預(yù)防濫訴的公益訴訟主體制度?！　關(guān)鍵詞]公益訴訟；公益訴訟主體；主

2、體一元化；主體多元化；濫訴　　　　一、公益訴訟主體制度在我國的發(fā)展現(xiàn)狀及挑戰(zhàn)　　　　(一)我國訴訟法中關(guān)于訴訟主體一元化的規(guī)定　　我國現(xiàn)行訴訟中實(shí)行的是訴訟主體一元化，公益訴訟主體資格受到嚴(yán)格限制?，F(xiàn)行《民事訴訟法》第108條規(guī)定，原告必須是與案件有“直接利害關(guān)系”的公民、法人和其他組織。與案件沒有直接利害關(guān)系的人無權(quán)向法院起訴，自然不具備主體資格。在我國現(xiàn)有的行政訴訟的制度框架內(nèi)，要求原告必須是本案的直接利害關(guān)系人或相對人。我國《行政訴訟法》第41條規(guī)定，原告提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合的首要條件是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法

3、權(quán)益的公民、法人或其他組織，即行政相對人，而不包括這些人之外的第三人。1999年底最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》則突破了“行政相對人資格論”的桎梏，提出了“法律上利害關(guān)系論”，規(guī)定與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織對該行政行為不服的，可以依法提起行政訴訟。將競爭權(quán)人、相鄰權(quán)人等行政相對人之外的主體納入訴訟原告的范圍。我國的《刑事訴訟法》第170條規(guī)定，自訴案件只能由被害人或其法定代理人向人民法院控告，由人民法院受理，如果被害人及其法定代理人不告，則法院不予受理。由此

4、可見，我國的三種訴訟制度采取的都是比較徹底的主體一元化標(biāo)準(zhǔn)，即有權(quán)提起訴訟的主體必須是案件的實(shí)體利害關(guān)系人?！　≡V訟主體一元化的規(guī)定一方面提高了法院的訴訟效率，嚴(yán)格限制主體范圍，能夠有效地防止濫訴，提高訴訟效率；另一方面，統(tǒng)一的主體資格標(biāo)準(zhǔn)限制具有普適性，很多國家對主體資格都有類似規(guī)定，如《美國聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》第17條規(guī)定：“每一訴訟應(yīng)當(dāng)由有實(shí)際利害關(guān)系的當(dāng)事人提起?！痹趥鹘y(tǒng)訴訟領(lǐng)域內(nèi)，訴訟主體一元化的規(guī)定長期穩(wěn)定地發(fā)揮著它的積極作用，然而當(dāng)這種標(biāo)準(zhǔn)遭遇公益訴訟時，不可避免地顯露出其弊端。公益違法行為的本質(zhì)特點(diǎn)在于其損害的

5、客體是抽象的社會公共利益，客體范圍的模糊和不確定性決定了我們很難確定一個直接而具體的受害者作為適合的主體提起訴訟。　　　　(二)我國公益訴訟主體制度面臨的現(xiàn)實(shí)問題　　1、環(huán)境惡化與資源危機(jī)問題日趨嚴(yán)重　　當(dāng)前，盡管環(huán)境惡化與資源危機(jī)問題受到了政府和社會各界的普遍關(guān)注，國家為此投入了大量的人力、物力和財(cái)力，但形形色色的污染環(huán)境與破壞資源的行為與事件仍屢有發(fā)生，并成為威脅現(xiàn)代人類生存的首要問題。這些污染事件不僅直接損害了成千上萬人的生活與健康，造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而且嚴(yán)重威脅到社會的整體利益與公眾的長遠(yuǎn)利益，違背了可持續(xù)發(fā)展的

6、基本原則。但環(huán)境行政執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)限有限，且缺少強(qiáng)有力的行政強(qiáng)制手段，致使許多環(huán)境違法行為無法得到糾正。而普通公民很難證明污染與自身的利益受損直接相關(guān)，僅有的幾起由普通公民提起的環(huán)境公益訴訟均因原告主體不適格而敗訴或被駁回起訴?！　?、社會弱勢群體權(quán)益遭受損害　　社會弱勢群體主要包括這樣一些人群，如消費(fèi)者、殘障人士、乙肝病毒攜帶者、外來務(wù)工人員等，他們在經(jīng)濟(jì)交往、求職就業(yè)、婚姻生活等方面，整體上遭到歧視和不公正對待。這些群體的合法權(quán)益遭受損害，卻又往往由于成本高昂及其自身的局限性而不去或不能維權(quán)。以消費(fèi)者為例，在當(dāng)前市場經(jīng)

7、濟(jì)條件下，消費(fèi)者與生產(chǎn)者或經(jīng)營者之間往往處于一種不平等的地位，消費(fèi)者相對而言處于弱勢地位，單獨(dú)維權(quán)成本過高。消費(fèi)者的權(quán)益受到損害時，他們往往沒有時間、精力、財(cái)力去通過訴訟的途徑維權(quán)，至多是通過向工商部門、質(zhì)量監(jiān)督部門等國家機(jī)關(guān)及消費(fèi)者協(xié)會投訴的方式來捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益。而通過這些途徑來解決糾紛往往不夠徹底，權(quán)威性不足，并且受益者僅限于投訴者本人，無法真正實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益的目的?！　?、國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重　　改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程加快，大批國有企業(yè)進(jìn)行多種形式的改制嘗試，在這個過程中，國有資產(chǎn)在不斷發(fā)展壯大的同時，也有很

8、嚴(yán)重的流失。從1982年至1992年國有資產(chǎn)流失大約5000億元。進(jìn)入90年代后，國有資產(chǎn)流失觸目驚心，每年至少流失1000億元，日均流失3億元。為此，國家專門成立了國有資產(chǎn)管理局，制定了一系列國有資產(chǎn)管理的法律法規(guī)，明確了有關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的職責(zé)，但法律滯后、執(zhí)行不力仍是不容忽視的現(xiàn)實(shí)問題。