關(guān)于公共財(cái)政的若干思考(1)

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1、關(guān)于公共財(cái)政的若干思考(1)[提要]公共財(cái)政問(wèn)題是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)中的重大問(wèn)題。本文作者對(duì)這一問(wèn)題提出的背景、過(guò)程、意義、基本特征、主要因素等進(jìn)行了系統(tǒng)思考，并就如何推進(jìn)公共財(cái)政體制改革提出了政策性建議。　　一、公共財(cái)政———財(cái)政轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物　　在20世紀(jì)90年代初期，鄧小平同志南巡后，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)隨之確立起來(lái)。財(cái)政轉(zhuǎn)型問(wèn)題客觀地?cái)[上議程。當(dāng)時(shí)的矛盾已非常明顯，普遍感到財(cái)政職能被肢解，政府財(cái)政被分割成各種大塊小塊：預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、小金庫(kù)及各個(gè)部門(mén)自己掌握的“驢打滾”的資金。分配關(guān)系沒(méi)理順，運(yùn)行上年年赤字，財(cái)政壓力很大。所以提出要“發(fā)展經(jīng)

2、濟(jì)、振興財(cái)政”。到了20世紀(jì)90年代中期，中央決策層明確地把“振興國(guó)家財(cái)政”寫(xiě)入了中央的文件和國(guó)家的發(fā)展規(guī)劃。這對(duì)社會(huì)各個(gè)方面關(guān)注和重視財(cái)政問(wèn)題發(fā)揮了積極作用，并且部分地解決了一些矛盾突出的運(yùn)行問(wèn)題。但是“振興財(cái)政”的表述本身還看不出來(lái)財(cái)政的轉(zhuǎn)型到底應(yīng)怎么樣把握和認(rèn)識(shí)?！　?998年項(xiàng)懷誠(chéng)同志出任財(cái)政部部長(zhǎng)，他重提1994年當(dāng)財(cái)政部常務(wù)副部長(zhǎng)時(shí)在中央安排的一個(gè)電視講座里面講到的概念：“公共財(cái)政”。在1998年末全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，原國(guó)務(wù)院主管財(cái)政稅務(wù)工作的李嵐清副總理，非常明確地提出要建立公共財(cái)政框架這個(gè)要求，并提出了四個(gè)要點(diǎn)：一是把保證公共支出作為財(cái)政的主要

3、任務(wù)，該管的要管好，不該管的一定不要管；二是依法促進(jìn)公平分配；三是充分利用預(yù)算、稅收和國(guó)債等經(jīng)濟(jì)手段做好宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，并做好轉(zhuǎn)移支付工作；四是要調(diào)節(jié)市場(chǎng)配置資源的偏差，體現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，搞好對(duì)國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)管理。其中前面三個(gè)主要是講與財(cái)政公共職能相關(guān)的一些帶有導(dǎo)向性的要求。第一個(gè)講的是怎么解決政府職能“越位”和“缺位”的問(wèn)題，怎樣體現(xiàn)公共支出作為主要的必保目標(biāo)；第二個(gè)講的是財(cái)政要依托法治從全社會(huì)的公平和效率的權(quán)衡方面做好公平分配的事情；第三個(gè)主要講的是以經(jīng)濟(jì)手段為主來(lái)實(shí)行宏觀間接調(diào)控，對(duì)地區(qū)差異等的調(diào)節(jié)要用轉(zhuǎn)移支付的手段；第四個(gè)原則強(qiáng)調(diào)的是政策傾斜問(wèn)題。公

4、共財(cái)政里面也必須包括怎么處理好政策傾斜事項(xiàng)，如產(chǎn)業(yè)政策、搞好國(guó)有企業(yè)及國(guó)有資產(chǎn)管理這些事情。以后，各個(gè)方面對(duì)公共財(cái)政的討論就得以正面展開(kāi)，領(lǐng)導(dǎo)層也非常強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政問(wèn)題。比如，2000年中央舉辦的兩期省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部研討班上，中央領(lǐng)導(dǎo)都強(qiáng)調(diào)了公共財(cái)政問(wèn)題。后來(lái)，建立公共財(cái)政框架正式寫(xiě)入了中央全會(huì)文件和國(guó)家發(fā)展計(jì)劃文件。不久前的全國(guó)財(cái)政廳局長(zhǎng)座談會(huì)上，專門(mén)提出了要對(duì)公共財(cái)政建設(shè)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和進(jìn)一步發(fā)展的問(wèn)題?！　≡谖覈?guó)搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)，財(cái)政怎樣轉(zhuǎn)型，政府理財(cái)怎樣合理地形成一個(gè)能夠勝任的框架和型態(tài)？核心就是建設(shè)公共財(cái)政框架。至于學(xué)術(shù)上的討論有很多，爭(zhēng)論也還會(huì)

5、繼續(xù)，但這并不妨礙我們?cè)诰唧w工作中，積極地、合乎實(shí)際地從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)需要的角度，來(lái)把握公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容和推進(jìn)相關(guān)的制度創(chuàng)新、制度建設(shè)。建設(shè)公共財(cái)政就是要與時(shí)俱進(jìn)地處理好隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌、政府職能轉(zhuǎn)變而帶來(lái)的財(cái)政職能轉(zhuǎn)變和財(cái)政轉(zhuǎn)型問(wèn)題。在一開(kāi)始我們并不能把公共財(cái)政看成是已經(jīng)設(shè)計(jì)好了的一套嚴(yán)絲合縫的管理體系或施工藍(lán)圖，而應(yīng)該把公共財(cái)政理解為財(cái)政轉(zhuǎn)型、政府職能轉(zhuǎn)變和建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中從財(cái)政角度考慮的一種理念和基本導(dǎo)向。這個(gè)導(dǎo)向是要在動(dòng)態(tài)之中發(fā)展和加入一些東西，排除和揚(yáng)棄一些東西，從原來(lái)的供給型財(cái)政、生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政，一步一步轉(zhuǎn)變成相對(duì)成熟的、能夠跟新時(shí)

6、期社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)再生產(chǎn)發(fā)展要求相適應(yīng)、相匹配的一個(gè)財(cái)政形態(tài)。顯然不論是對(duì)于財(cái)政改革還是對(duì)于全局配套改革而言，這都是需要解決的一個(gè)基本的方向性、戰(zhàn)略性問(wèn)題。這也就是提出公共財(cái)政的重大意義之所在?！　《⒐藏?cái)政的基本特征　　可以從四個(gè)角度來(lái)考慮公共財(cái)政的基本特征。　　第一，以滿足社會(huì)公共需要為主要目標(biāo)和工作重心。　　這個(gè)特征包含一個(gè)頗為復(fù)雜的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，就是怎么樣正確地處理公共性和階級(jí)性的關(guān)系。一般在宣傳里面很少提階級(jí)性的問(wèn)題，如果說(shuō)作為基礎(chǔ)理論來(lái)探討，階級(jí)還是比階層在理論分析上更為嚴(yán)謹(jǐn)一些。它首先強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)上一個(gè)群體對(duì)生產(chǎn)資料的所有關(guān)系。原來(lái)由革

7、命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期那種階級(jí)矛盾、斗爭(zhēng)所引發(fā)出來(lái)的沖突，現(xiàn)在有所解決，但又沒(méi)有徹底解決，因?yàn)檫€牽涉到現(xiàn)在整個(gè)的世界政治軍事格局。在社會(huì)主義初級(jí)階段，國(guó)家還沒(méi)有消亡。　　20世紀(jì)80年代改革開(kāi)放之后，歷史性的轉(zhuǎn)變就是如實(shí)承認(rèn)我們必須以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。現(xiàn)在，又進(jìn)一步提升到科學(xué)發(fā)展觀，即以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心這樣一個(gè)非常正確的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步提升到了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然協(xié)調(diào)發(fā)展。在這個(gè)轉(zhuǎn)變的過(guò)程里，財(cái)政作為國(guó)家職能實(shí)現(xiàn)的一個(gè)理財(cái)系統(tǒng)，必須適應(yīng)這個(gè)轉(zhuǎn)變，需要在自己整個(gè)運(yùn)行過(guò)程中合乎現(xiàn)實(shí)要求地淡化原來(lái)支持專政職能的一些力量，越來(lái)越多地去體現(xiàn)對(duì)公共利益、公共需要和這方面的保證。按照馬克思主義“國(guó)

8、家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物”這個(gè)邏輯來(lái)