績效導(dǎo)向下的零基預(yù)算探討

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　　績效導(dǎo)向下的零基預(yù)算探討內(nèi)容摘要：績效考核與零基預(yù)算的集成，使預(yù)算具備了計劃、控制、評估的綜合功能?；诳冃?dǎo)向的零基預(yù)算具有制約預(yù)算支出、促進(jìn)部門間合作與交流、實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金追蹤問效等作用，在預(yù)算編制時要嚴(yán)格遵循相關(guān)的步驟，并注意基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、避免保守的預(yù)算指標(biāo)等問題?！　￡P(guān)鍵詞：零基預(yù)算績效導(dǎo)向績效評價　　　　零基預(yù)算起源于美國，是市場經(jīng)濟(jì)及經(jīng)濟(jì)管理水平發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，其基本特征是不受以往預(yù)算安排和預(yù)算執(zhí)行情況的影響，即以零為基點(diǎn)，重新審核每項工作的計劃和安排，由此測定所需的經(jīng)費(fèi)開支并編制預(yù)算。從本質(zhì)上講，零基預(yù)算是一種根據(jù)組織機(jī)構(gòu)的目標(biāo)、活動范圍以及資源運(yùn)用等先后順序安排預(yù)算的一種思維方式。實(shí)行零基預(yù)算,通過對所有項目的開支進(jìn)行評估,可有可無的開支將會縮減或者干脆取消，而重要的業(yè)務(wù)計劃將會增加，這樣有可能節(jié)省開支,合理分配資金和提高資金的使用效率?？梢?，零基預(yù)算既增強(qiáng)了預(yù)算分配的透明度，又保證了重要項目支出，最大限度地發(fā)揮資金使用效益，提高了預(yù)算的科學(xué)性、規(guī)范性，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)預(yù)算的不足?！　渭兊牧慊A(yù)算不能很好地發(fā)揮評估與控制功能，有必要通過確定績效目標(biāo)發(fā)揮預(yù)算管理的導(dǎo)向功能?？冃?dǎo)向是一種強(qiáng)調(diào)工作項目和活動業(yè)績計量以項目的績效或效益為目的的管理方法。通過將績效導(dǎo)向引入預(yù)算編制，可以對投入成本和產(chǎn)出效益進(jìn)行比較。在基于績效導(dǎo)向的零基預(yù)算體系中，零基預(yù)算主要是作為計劃的工具，績效考核則主要發(fā)揮控制與評估的功能?！　　　』诳冃У牧慊A(yù)算的作用　　　?。ㄒ唬┯行е萍s預(yù)算支出 　　零基預(yù)算是關(guān)心總量投入甚于項目產(chǎn)出效益的預(yù)算方式，單純的零基預(yù)算對資金的使用效率關(guān)注不夠，往往錢花出去不見成效。作為計劃工具，而不是控制或評估工具的零基預(yù)算與績效考核結(jié)合，將促使預(yù)算管理主體的注意力主要集中于評估項目的效率與效益，注重實(shí)效，集中力量改進(jìn)那些已經(jīng)被證明不適宜的項目活動，在資金使用效率上做文章。只有在充分論證項目有效的前提下，以最少的資金完成最大的工作量。由此可見，二者有機(jī)結(jié)合的預(yù)算方法體系側(cè)重于績效目標(biāo)的量化，對項目活動實(shí)行績效評估，并將績效評價與項目預(yù)算緊密結(jié)合，使預(yù)算由投入式預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暜a(chǎn)出的預(yù)算，提高資金的使用效率，能夠真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算的“目標(biāo)、有效性和效率”三位一體的原則，對預(yù)算支出形成有效的制約作用?！　。ǘ┐龠M(jìn)部門間的合作與交流　　以績效為導(dǎo)向的零基預(yù)算，使預(yù)算管理主體全盤考慮組織整個價值鏈之間的相互關(guān)系，明確各部門的責(zé)任，增強(qiáng)了預(yù)算分配過程的透明度，從而避免盲目確定項目的優(yōu)先次序及預(yù)算定額，避免不必要的浪費(fèi)與損失，有利于使預(yù)算資金的安排更符合公平、公正的原則。與此同時，給節(jié)支不力的部門一定的壓力和動力，可避免部門之間苦樂不均的現(xiàn)象。零基預(yù)算導(dǎo)入績效目標(biāo)，便于接受第三方對預(yù)算的評議與監(jiān)督，充分調(diào)動組織各部門的積極性，促成組織長期目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)?！　。ㄈ┰鰪?qiáng)預(yù)算的可操作性　　單純的零基預(yù)算可操作性較差，若與績效考核結(jié)合，這個問題將得到很好的解決?？冃Э己说哪繕?biāo)包括兩部分：一是項目預(yù)期的成果；二是實(shí)施這個項目所需的成本，如單位成本率等。績效考核在評估一個項目活動績效的同時，其項目的成本實(shí)際已大致明確，利用這個成本指標(biāo)即可修正績效目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對預(yù)算的滾動管理，減少預(yù)算編制工作量。其次，績效考核的指標(biāo)確定相對于零基預(yù)算而言簡單，技術(shù)要求相對較低，二者的結(jié)合可大大提高預(yù)算編制的可操作性?！　】冃繕?biāo)與零基預(yù)算的集成，使得預(yù)算管理主體著重關(guān)注錢要投到哪里，怎么投入，預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)即成定局。對于預(yù)算執(zhí)行過程要完成什么，要達(dá)到什么效果，監(jiān)督與評估部門會監(jiān)督資金的使用情況，實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金的高效配置。　　　　基于績效的零基預(yù)算的編制步驟　　　　明確規(guī)劃。預(yù)算管理主體首先應(yīng)明確其戰(zhàn)略規(guī)劃，即組織內(nèi)各個部門的長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略與年度行動計劃?！　【幹颇甓扔媱?。以整個組織的年度計劃為基礎(chǔ)，各責(zé)任部門編制各自的年度運(yùn)作計劃，并根據(jù)各自的特點(diǎn)，采用量化的與非量化的指標(biāo)進(jìn)行表述?！　〈_定決策單位。預(yù)算編制委員會或相應(yīng)部門結(jié)合年度計劃，綜合各責(zé)任單位的年度運(yùn)作計劃，確定決策單位。決策單位的確定應(yīng)建立在部門預(yù)算結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)之上,根據(jù)預(yù)算的需要,從實(shí)際出發(fā),通過考慮部門規(guī)模的大小、活動范圍和會計數(shù)據(jù)是否容易取得等因素來確定?！　≈贫ㄒ粩堊記Q策計劃。當(dāng)決策單位確定后, 每一個決策單位的管理者就要對該決策單位所從事的業(yè)務(wù)活動進(jìn)行分析,考慮不同程度的服務(wù)水平所產(chǎn)生的影響,以及不同的服務(wù)水平所需要的經(jīng)費(fèi)開支。每個一攬子決策應(yīng)至少包括以下的內(nèi)容：決策單位所從事的業(yè)務(wù)(包括已有的和新增加的)、各業(yè)務(wù)存在的理由和說明、人員情況及費(fèi)用開支分類以及每項業(yè)務(wù)的不同開支水平對應(yīng)的不同目標(biāo)等。排序。決策單位編制的一攬子決策便是排序的基礎(chǔ),由具有最終決定權(quán)的部門結(jié)合財力的可能和各項業(yè)務(wù)或服務(wù)的重要性,來對制定出的一攬子決策按輕重緩急進(jìn)行排序,并且確定哪些決策是可以分配到資金的,哪些決策是不分配到資金而應(yīng)取消的。由此決策者便能夠根據(jù)排列順序來確定下一年度“應(yīng)當(dāng)花多少錢”,確定“應(yīng)把錢花在什么地方”?！　】己恕Ｒ钥冃閷?dǎo)向的零基預(yù)算作為計劃、控制、評估的工具，是項目活動的績效指示物，績效管理部門根據(jù)預(yù)算方案，制定針對各責(zé)任單位的關(guān)鍵績效指標(biāo)，并根據(jù)考核方案執(zhí)行考核?！　≌{(diào)整與修正。零基預(yù)算與績效考核的結(jié)合使得預(yù)算編制程序形成一個互動的循環(huán)系統(tǒng)。這種預(yù)算編制是作為一個指標(biāo)參數(shù)來修正初期的績效目標(biāo)，通過定期對預(yù)算執(zhí)行情況分析、評價，了解組織內(nèi)各部門實(shí)際運(yùn)行過程的問題，并根據(jù)實(shí)際運(yùn)行情況和市場的實(shí)際需要，適時調(diào)整策略或方針，及時解決出現(xiàn)的問題。若有必要，甚至可以針對實(shí)際對原有的預(yù)算體系作必要調(diào)整，以使零基預(yù)算更具實(shí)用性和可操作性。同時，上期的績效考核也是下一年預(yù)算編制的重要參考依據(jù)?！　】冃И剳汀？冃Ч芾聿块T，借助對預(yù)算執(zhí)行情況的分析進(jìn)行績效管理，并實(shí)施相應(yīng)獎懲措施。在預(yù)算指標(biāo)調(diào)整的前提下，根據(jù)調(diào)整的預(yù)算指標(biāo)對績效指標(biāo)體系做出必要的調(diào)整，使之更好地為實(shí)現(xiàn)組織的既定戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)。　　　　預(yù)算編制時應(yīng)注意的問題　　　　準(zhǔn)確全面的統(tǒng)計基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。實(shí)行零基預(yù)算需要加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，對項目進(jìn)行周密論證，對預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算。但由于受各種因素的影響，基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)統(tǒng)計不夠完整，或帶有一定主觀性，影響了預(yù)算分配的準(zhǔn)確性和公正性，也使零基預(yù)算的公平性和效率優(yōu)先原則在實(shí)際操作中打了折扣。 　　避免預(yù)算指標(biāo)制定的保守性。制定預(yù)算指標(biāo)時，應(yīng)避免保守預(yù)算，不要只注重節(jié)約費(fèi)用，要注意績效管理的引導(dǎo)性和激勵性。傳統(tǒng)的預(yù)算管理主要用于控制資金的使用。在這種傳統(tǒng)下，績效的管理僅限于費(fèi)用超支或節(jié)約的獎懲。這樣導(dǎo)致的結(jié)果是某些部門為了節(jié)約費(fèi)用，獲得獎勵，削減了一些必要的費(fèi)用。減少費(fèi)用往往不能刺激技術(shù)革新，導(dǎo)致生產(chǎn)技術(shù)的停滯不前。因此，預(yù)算指標(biāo)的制定必須具有前瞻性，起到應(yīng)有的導(dǎo)向作用。　　非量化項目的評價。在推行零基預(yù)算時把“目標(biāo)、有效性、效率”作為編制零基預(yù)算的基本原則。有效和效率的測量對于某些量化的活動來說，考察資金的投入與支出指標(biāo)即可計量。但對于像教育、科研、文化等事業(yè)產(chǎn)出與影響，其產(chǎn)出難以計量。因為這些項目指標(biāo)包括活動的直接產(chǎn)出以及活動的間接、長期結(jié)果(即影響)，其產(chǎn)出往往主觀性太大，無法具體計量。因此，在設(shè)計績效管理指標(biāo)體系時，要綜合考慮可計量的財務(wù)指標(biāo)與難以用貨幣計量的非財務(wù)指標(biāo)。　　提高預(yù)算評價的管理水平。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多元化與深度化，致使績效考核具有一定的技術(shù)難度，因此不僅需要財會類專業(yè)人才，還需要工程技術(shù)、法律、宏觀經(jīng)濟(jì)、計算機(jī)、外經(jīng)外貿(mào)等專業(yè)人才參與績效預(yù)算管理。目前，我國績效評價主要運(yùn)用貨幣價值手段，方法過于簡單化。因此，需要優(yōu)化預(yù)算管理人員結(jié)構(gòu)，提升綜合素質(zhì)。　　績效評價的漸進(jìn)性。作為績效預(yù)算實(shí)現(xiàn)手段的績效評價，是一個循序漸進(jìn)的過程，必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀階段，由易到難地開展。從美國、澳大利亞、新西蘭等國家的實(shí)踐證明，績效評價一般都是從單位的項目績效評價開始的，然后進(jìn)入到部門的項目績效評價，經(jīng)過多年的摸索、實(shí)踐后，再全面實(shí)行績效管理。從這些國家的實(shí)踐看，績效評價的關(guān)鍵在于漸進(jìn)性?！　　　?/p>