關(guān)于地方立法選項機(jī)制的思考

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1、關(guān)于地方立法選項機(jī)制的思考

2、第1...　　一、編制立法規(guī)劃和年度立法計劃的目的和意義　　編制立法規(guī)劃和年度立法計劃是地方立法的一項基礎(chǔ)性工作。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，地方立法的需求也在不斷增加，立法規(guī)劃和計劃的重要性也在日益增強(qiáng)。編制立法規(guī)劃能夠預(yù)先把握一段時期內(nèi)地方立法的總體需求，確定地方法制建設(shè)的重點(diǎn)和主要目標(biāo)，整合立法需求，避免重復(fù)立法和分散立法。編制年度立法計劃，是為了在立法規(guī)劃的基礎(chǔ)上，選擇當(dāng)年立法需求最為突出，立法可行性最強(qiáng)的項目，并合理安排審議時間，保證審議工作有序進(jìn)行，提高審議質(zhì)量和效益。

3、立法規(guī)劃和計劃的最終目的都是為了使地方立法同改革發(fā)展穩(wěn)定的社會大局相結(jié)合，同國家的立法進(jìn)程相適應(yīng)，同地方其他立法項目相協(xié)調(diào)，推動經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。　　二、編制計劃（規(guī)劃）過程中的若干問題　?。ㄒ唬┝⒎椖可陥笾写嬖诘膯栴}　　1.有些部門申報項目的指導(dǎo)思想不準(zhǔn)確。項目申報應(yīng)從地方法制建設(shè)的大局出發(fā)，從人民群眾的普遍需要出發(fā)確定需要立法的事項。然而有些部門卻將制定法規(guī)當(dāng)做部門權(quán)力和利益的法定化，有些部門將立項成功看作本部門的政績和公關(guān)能力的體現(xiàn)。在這種指導(dǎo)思想下，申報過程中出現(xiàn)了兩種傾向：一是重立項甚于重法規(guī)

4、起草。因為法規(guī)一般由申報部門負(fù)責(zé)起草，只要立項成功，怎樣起草就基本由政府部門自己決定，因此能否在人大計劃（規(guī)劃）中立項就比完成法規(guī)起草更為關(guān)鍵和重要。甚至有的部門在申報規(guī)劃時據(jù)理力爭，列入規(guī)劃后就置之一旁，不聞不問；二是互相攀比。用政績的眼光看待立項，自然產(chǎn)生攀比傾向。有的是部門之間互相攀比，其他部門有法規(guī)本部門也要有；有的是后任和前任之間的攀比，前任沒有申報成功的項目后任一定要申報成功?！　?.申報項目中修改和廢止項目較少。法規(guī)應(yīng)當(dāng)及時修改或者廢止，以不斷適應(yīng)社會發(fā)展的需要。但申報部門比較重視制定新項目

5、，修改和廢止法規(guī)的意識不強(qiáng)。例如上海市編制1998-2002年規(guī)劃時，有關(guān)部門共申報213件項目，其中修改項目占18.3%，廢止項目僅占0.4%.修改和廢止項目偏少，其中的原因是多方面的。有的部門認(rèn)為，制定新法規(guī)能夠體現(xiàn)工作成績，而修改法規(guī)的成績就不明顯；有的部門認(rèn)為法規(guī)改不改無所謂，只要不影響執(zhí)法活動就可以；有的部門認(rèn)為，廢止法規(guī)會影響工作形象，法規(guī)有總比沒有好。　　3.項目申報單一。從工作而言，人大各專門委員會、常委會各工作部門、政府各部門、人民法院、人民檢察院、工青婦等單位都可以提出申報項目，代表提

6、出的立法議案也有可能列入計劃。上海市在申報1998-2002年規(guī)劃項目時，共有65個單位提出申報，其中政府部門占87.7%，人大部門占7.7%，社會團(tuán)體占4.6%.在編制計劃時，政府申報的占90%以上。項目的單一化趨勢一方面減少了其他渠道特別是代表參與立法的積極性，削弱了立法視角的全面性，另一方面增強(qiáng)了立法計劃（規(guī)劃）對政府工作的依賴性，減少了人大對計劃（規(guī)劃）安排的主導(dǎo)性。　?。ǘ┯媱潱ㄒ?guī)劃）編制過程中存在的問題　　1.編制部門對社會宏觀需求把握不足。編制部門在日常工作中，缺乏有效的機(jī)制和專門的渠道掌

7、握社會立法需求，往往只是到開始編制計劃（規(guī)劃）時，才進(jìn)行一定的調(diào)研。因此編制部門對社會立法需求的平時儲備不夠，對需求把握不足。在對申報項目的選擇過程中，調(diào)研論證工作主要是聽取政府部門的匯報，編制部門主動調(diào)研不多，出去調(diào)研不多，調(diào)研工作局限性還比較大。　　2.編制部門在編制工作上的主導(dǎo)性不強(qiáng)。編制計劃（規(guī)劃）的一項重要功能在于對申報項目進(jìn)行整合，即要求合并調(diào)整范圍相近的項目，支持社會急需的項目進(jìn)入計劃（規(guī)劃），或者要求修改項目進(jìn)行長遠(yuǎn)安排。由于項目主要由政府部門起草，編制部門的意圖往往難以影響政府的起草工作

8、，只能在現(xiàn)有的申報的項目中進(jìn)行選擇。編制部門的主導(dǎo)性不強(qiáng)，影響了現(xiàn)行地方法規(guī)總體結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)在：部門性法規(guī)多，綜合性法規(guī)少；某些項目在短時間內(nèi)多次修改；調(diào)整范圍相近的法規(guī)比較多。　　3.編制的科學(xué)性還不高。立項標(biāo)準(zhǔn)得到貫徹的程度是檢驗立法計劃（規(guī)劃）科學(xué)性的標(biāo)準(zhǔn)之一。如上海市的1998-2002年立法規(guī)劃對立項標(biāo)準(zhǔn)作了規(guī)定，申報項目應(yīng)具有法律上的可調(diào)整性、重大問題應(yīng)當(dāng)經(jīng)過協(xié)商、具有法規(guī)初稿并有立項申請說明。目前不少不符合立項標(biāo)準(zhǔn)的項目，因為各方面的意見一致，或者某一方面的極力堅持，而最終能夠立項。這種情況反

9、映了計劃（規(guī)劃）編制的科學(xué)性還得不到重視?！　。ㄈ┯媱潱ㄒ?guī)劃）實施過程中的問題　　1.規(guī)劃的實現(xiàn)率不高。上海市1995-1997年立法規(guī)劃共列有項目67件，至1998年1月，完成規(guī)劃項目35件，占項目總數(shù)的52.2%.1998-2002年立法規(guī)劃共列有項目66件，根據(jù)前4年的落實情況和2002年度立法計劃的安排，預(yù)計規(guī)劃可以完成42件，占64%.從兩個規(guī)劃的執(zhí)行情況來看，規(guī)劃的實現(xiàn)率并不高?！　?.計劃變動性大，計劃的嚴(yán)肅性