我國內(nèi)部審計的制度缺陷與重建

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1、我國內(nèi)部審計的制度缺陷與重建[摘要]我國內(nèi)部審計雖然經(jīng)過近二十年的發(fā)展，但其實施的結(jié)果卻不盡如人意，根源在于制度性缺陷。本文試圖從制度經(jīng)濟學(xué)的角度分析我國內(nèi)部審計存在的制度缺陷，并認為要消除這些制度缺陷應(yīng)采取標本兼治的措施，以促使內(nèi)部審計適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要?！　關(guān)鍵詞]內(nèi)部審計；制度性缺陷；制度重建　　一、我國內(nèi)部審計的建立是一種強制性制度變遷　　我國內(nèi)部審計是1984年在政府的推動下首先在一些具有骨干作用的大型國營企業(yè)中建立起來的。1985年8月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于審計工作的暫行規(guī)定》要求大中型企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當建立內(nèi)部審計監(jiān)

2、督制度。同年12月，審計署出臺了《關(guān)于內(nèi)部審計工作的若干規(guī)定》，明確了內(nèi)部審計的任務(wù)、職權(quán)、工作程序，將內(nèi)部審計職能定位為監(jiān)督主導(dǎo)型。1995年7月審計署發(fā)布了《關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，再次明確了應(yīng)當設(shè)立內(nèi)部審計機構(gòu)的單位及內(nèi)部審計的職權(quán)、審計領(lǐng)域等?！　《鞣狡髽I(yè)內(nèi)部審計則是由于企業(yè)內(nèi)部管理的需要自發(fā)產(chǎn)生的。與西方企業(yè)內(nèi)部審計的發(fā)展相比較，我國國有企業(yè)內(nèi)部審計的發(fā)展具有以下明顯的特點：首先，我國內(nèi)部審計建立的初衷是把內(nèi)部審計作為加強國家對企業(yè)審計監(jiān)督的補充手段，旨在提高國有資產(chǎn)的使用效率和經(jīng)濟利益，而不是出于企業(yè)內(nèi)部管理進一

3、步完善的需要；其次，政府對內(nèi)部審計的安排起著舉足輕重的作用，進行了強有力的干預(yù)；最后，國有企業(yè)本身不是完全意義上的獨立主體，對內(nèi)部審計的安排只是被動地接受。因此，從制度經(jīng)濟學(xué)的角度來講，我國內(nèi)部審計的建立是屬于強制性制度變遷。　　二、我國內(nèi)部審計的制度缺陷　　1、先天性不足——相關(guān)的配套制度改革滯后。　　制度經(jīng)濟學(xué)家認為社會中各種制度安排是彼此關(guān)聯(lián)的，同時制度本身又是具有多向聯(lián)系的復(fù)雜系統(tǒng)，在制度系統(tǒng)內(nèi)部存在著相互制約機制和內(nèi)部均衡機制。從內(nèi)部審計制度來看，不同經(jīng)濟制度與市場體制，在內(nèi)部審計制度的形成上表現(xiàn)出較大差異性。在成熟市

4、場經(jīng)濟國家，由于市場制度相對完善，現(xiàn)代企業(yè)制度已建立，其內(nèi)部審計按自我強化的軌跡發(fā)展，與西方國家不同，我國資本市場相對落后，現(xiàn)代企業(yè)制度尚未真正建立起來，這種初始條件決定了我國內(nèi)部審計的發(fā)展條件不足?！　∈紫?，現(xiàn)代企業(yè)制度尚未建立起來。企業(yè)是證券市場的主體，也是內(nèi)部審計運行的微觀主體，建立現(xiàn)代企業(yè)制度是消除或控制內(nèi)部審計弊端的首要條件。但現(xiàn)代企業(yè)制度在我國尚未真正建立起來?！　∑浯?，資本市場不完善。國有企業(yè)融資主要以銀行貸款為主，股票融資和債券融資所占的比例很小，而在股票融資中又以國有股和法人股等非流通股為主體，個人股所占的份額

5、較小。資本結(jié)構(gòu)的不合理不能對企業(yè)形成有效的監(jiān)督和約束。另外，由于經(jīng)理人市場不發(fā)達、企業(yè)并購不經(jīng)常發(fā)生等原因，因此對企業(yè)而言外部壓力不大。　　可見，我國內(nèi)部審計制度是在市場機制缺損的條件下產(chǎn)生的，無論從企業(yè)本身來看，還是從外部市場來看，企業(yè)都沒有動力和壓力去改善經(jīng)營管理，自然也就對改善經(jīng)營管理的手段——內(nèi)部審計不感興趣?！　?、后天發(fā)展不足——內(nèi)部審計的發(fā)展呈剛性。　　回顧我國內(nèi)部審計的發(fā)展歷程，其明顯的特征表現(xiàn)在制度安排呈現(xiàn)出剛性）即制度安排僵化或變化不大。最初引進內(nèi)部審計是照搬西方企業(yè)的做法，但經(jīng)過近二十年的發(fā)展，我國的內(nèi)部審

6、計并沒有獲得很大的發(fā)展，這可以從85年和95年頒布的兩個規(guī)定以及與西方企業(yè)內(nèi)部審計的比較中可見一斑?！　∈紫龋瑑蓚€規(guī)定都將建立內(nèi)部審計的企業(yè)定位于國有大中型企業(yè)或是國有資產(chǎn)占控股地位或主導(dǎo)地位的大中型企業(yè)，對其他上市公司只字未提?！　∑浯?，審計領(lǐng)域過窄，以財務(wù)審計為主，在經(jīng)營審計上涉及的內(nèi)容相當少。在西方國家的企業(yè)里，經(jīng)營審計已成為內(nèi)部審計的重點。1971年國際內(nèi)部審計師協(xié)會在修訂《職責(zé)說明書》時指出內(nèi)部審計作為對管理當局的一種服務(wù)，是組織內(nèi)部審計經(jīng)營活動的獨立評價行為?！　≡俅?，審計職能仍定位于監(jiān)督主導(dǎo)型，不利于內(nèi)部審計機構(gòu)與

7、被審計部門之間的溝通，不利于內(nèi)部審計工作的開展。而西方國家早在20世紀70年代就把評價職能放在首位。　　最后，內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置不合理，審計機構(gòu)和審計人員地位不高。從機構(gòu)設(shè)置來看，有的隸屬于財會部門，有的由總經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)，有的由監(jiān)事會或董事會領(lǐng)導(dǎo)，有的純粹是為了應(yīng)付上級領(lǐng)導(dǎo)的檢查。而西方國家企業(yè)則要求內(nèi)部審計設(shè)置在由獨立董事組成的審計委員會下?！　?、內(nèi)部審計沒有得到廣泛的認同，協(xié)調(diào)成本高?！　≈贫鹊淖冞w需要獲得各行為體的共同認可，這一點對于強制性制度變遷尤為重要。這不僅包括對建立新制度必要性的認可，還要在實踐中予以支持。但我國的內(nèi)部

8、審計制度不論是企業(yè)的經(jīng)營者還是內(nèi)部審計人員都存在著抵觸的意識。　　在經(jīng)營者的觀念中，內(nèi)部審計人員就是國家派來的欽差，目的就是要挑出經(jīng)營者的毛病，與企業(yè)管理層處于對立的狀態(tài)。另外，任何經(jīng)營者都是理性的個人，他的利益從來就沒有與政府完全吻合過，在面對龐大的國有資產(chǎn)，