我國(guó)內(nèi)部審計(jì)的制度缺陷與重建

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1、我國(guó)內(nèi)部審計(jì)的制度缺陷與重建[摘要]我國(guó)內(nèi)部審計(jì)雖然經(jīng)過(guò)近二十年的發(fā)展，但其實(shí)施的結(jié)果卻不盡如人意，根源在于制度性缺陷。本文試圖從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析我國(guó)內(nèi)部審計(jì)存在的制度缺陷，并認(rèn)為要消除這些制度缺陷應(yīng)采取標(biāo)本兼治的措施，以促使內(nèi)部審計(jì)適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要?！　關(guān)鍵詞]內(nèi)部審計(jì)；制度性缺陷；制度重建　　一、我國(guó)內(nèi)部審計(jì)的建立是一種強(qiáng)制性制度變遷我國(guó)內(nèi)部審計(jì)是1984年在政府的推動(dòng)下首先在一些具有骨干作用的大型國(guó)營(yíng)企業(yè)中建立起來(lái)的。1985年8月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于審計(jì)工作的暫行規(guī)定》要求大中型企業(yè)事

2、業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督制度。同年12月，審計(jì)署出臺(tái)了《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的若干規(guī)定》，明確了內(nèi)部審計(jì)的任務(wù)、職權(quán)、工作程序，將內(nèi)部審計(jì)職能定位為監(jiān)督主導(dǎo)型。1995年7月審計(jì)署發(fā)布了《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》，再次明確了應(yīng)當(dāng)設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的單位及內(nèi)部審計(jì)的職權(quán)、審計(jì)領(lǐng)域等。而西方企業(yè)內(nèi)部審計(jì)則是由于企業(yè)內(nèi)部管理的需要自發(fā)產(chǎn)生的。與西方企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展相比較，我國(guó)國(guó)有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展具有以下明顯的特點(diǎn)：首先，我國(guó)內(nèi)部審計(jì)建立的初衷是把內(nèi)部審計(jì)作為加強(qiáng)國(guó)家對(duì)企業(yè)審計(jì)監(jiān)督的補(bǔ)充手段，旨在提高國(guó)有資產(chǎn)

3、的使用效率和經(jīng)濟(jì)利益，而不是出于企業(yè)內(nèi)部管理進(jìn)一步完善的需要；其次，政府對(duì)內(nèi)部審計(jì)的安排起著舉足輕重的作用，進(jìn)行了強(qiáng)有力的干預(yù)；最后，國(guó)有企業(yè)本身不是完全意義上的獨(dú)立主體，對(duì)內(nèi)部審計(jì)的安排只是被動(dòng)地接受。因此，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)講，我國(guó)內(nèi)部審計(jì)的建立是屬于強(qiáng)制性制度變遷?！　《⑽覈?guó)內(nèi)部審計(jì)的制度缺陷　　1、先天性不足——相關(guān)的配套制度改革滯后。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為社會(huì)中各種制度安排是彼此關(guān)聯(lián)的，同時(shí)制度本身又是具有多向聯(lián)系的復(fù)雜系統(tǒng)，在制度系統(tǒng)內(nèi)部存在著相互制約機(jī)制和內(nèi)部均衡機(jī)制。從內(nèi)部審計(jì)制度來(lái)看，

4、不同經(jīng)濟(jì)制度與市場(chǎng)體制，在內(nèi)部審計(jì)制度的形成上表現(xiàn)出較大差異性。在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，由于市場(chǎng)制度相對(duì)完善，現(xiàn)代企業(yè)制度已建立，其內(nèi)部審計(jì)按自我強(qiáng)化的軌跡發(fā)展，與西方國(guó)家不同，我國(guó)資本市場(chǎng)相對(duì)落后，現(xiàn)代企業(yè)制度尚未真正建立起來(lái)，這種初始條件決定了我國(guó)內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展條件不足。首先，現(xiàn)代企業(yè)制度尚未建立起來(lái)。企業(yè)是證券市場(chǎng)的主體，也是內(nèi)部審計(jì)運(yùn)行的微觀主體，建立現(xiàn)代企業(yè)制度是消除或控制內(nèi)部審計(jì)弊端的首要條件。但現(xiàn)代企業(yè)制度在我國(guó)尚未真正建立起來(lái)。其次，資本市場(chǎng)不完善。國(guó)有企業(yè)融資來(lái)源主要以銀行貸款為主，股票

5、融資和債券融資所占的比例很小，而在股票融資中又以國(guó)有股和法人股等非流通股為主體，個(gè)人股所占的份額較小。資本結(jié)構(gòu)的不合理不能對(duì)企業(yè)形成有效的監(jiān)督和約束。另外，由于經(jīng)理人市場(chǎng)不發(fā)達(dá)、企業(yè)并購(gòu)不經(jīng)常發(fā)生等原因，因此對(duì)企業(yè)而言外部壓力不大。可見(jiàn)，我國(guó)內(nèi)部審計(jì)制度是在市場(chǎng)機(jī)制缺損的條件下產(chǎn)生的，無(wú)論從企業(yè)本身來(lái)看，還是從外部市場(chǎng)來(lái)看，企業(yè)都沒(méi)有動(dòng)力和壓力去改善經(jīng)營(yíng)管理，自然也就對(duì)改善經(jīng)營(yíng)管理的手段——內(nèi)部審計(jì)不感興趣?！　?、后天發(fā)展不足——內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展呈剛性。回顧我國(guó)內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展歷程，其明顯的特征表現(xiàn)在制

6、度安排呈現(xiàn)出剛性）即制度安排僵化或變化不大。最初引進(jìn)內(nèi)部審計(jì)是照搬西方企業(yè)的做法，但經(jīng)過(guò)近二十年的發(fā)展，我國(guó)的內(nèi)部審計(jì)并沒(méi)有獲得很大的發(fā)展，這可以從85年和95年頒布的兩個(gè)規(guī)定以及與西方企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的比較中可見(jiàn)一斑。首先，兩個(gè)規(guī)定都將建立內(nèi)部審計(jì)的企業(yè)定位于國(guó)有大中型企業(yè)或是國(guó)有資產(chǎn)占控股地位或主導(dǎo)地位的大中型企業(yè)，對(duì)其他上市公司只字未提。其次，審計(jì)領(lǐng)域過(guò)窄，以財(cái)務(wù)審計(jì)為主，在經(jīng)營(yíng)審計(jì)上涉及的內(nèi)容相當(dāng)少。在西方國(guó)家的企業(yè)里，經(jīng)營(yíng)審計(jì)已成為內(nèi)部審計(jì)的重點(diǎn)。1971年國(guó)際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)在修訂《職責(zé)說(shuō)明書(shū)》

7、時(shí)指出內(nèi)部審計(jì)作為對(duì)管理當(dāng)局的一種服務(wù)，是組織內(nèi)部審計(jì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的獨(dú)立評(píng)價(jià)行為。再次，審計(jì)職能仍定位于監(jiān)督主導(dǎo)型，不利于內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)與被審計(jì)部門(mén)之間的溝通，不利于內(nèi)部審計(jì)工作的開(kāi)展。而西方國(guó)家早在20世紀(jì)70年代就把評(píng)價(jià)職能放在首位。最后，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員地位不高。從機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，有的隸屬于財(cái)會(huì)部門(mén)，有的由總經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)，有的由監(jiān)事會(huì)或董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，有的純粹是為了應(yīng)付上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的檢查。而西方國(guó)家企業(yè)則要求內(nèi)部審計(jì)設(shè)置在由獨(dú)立董事組成的審計(jì)委員會(huì)下?！　?、內(nèi)部審計(jì)沒(méi)有得到廣泛的認(rèn)同，協(xié)

8、調(diào)成本高。制度的變遷需要獲得各行為體的共同認(rèn)可，這一點(diǎn)對(duì)于強(qiáng)制性制度變遷尤為重要。這不僅包括對(duì)建立新制度必要性的認(rèn)可，還要在實(shí)踐中予以支持。但我國(guó)的內(nèi)部審計(jì)制度不論是企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者還是內(nèi)部審計(jì)人員都存在著抵觸的意識(shí)。在經(jīng)營(yíng)者的觀念中，內(nèi)部審計(jì)人員就是國(guó)家派來(lái)的欽差，目的就是要挑出經(jīng)營(yíng)者的毛病，與企業(yè)管理層處于對(duì)立的狀態(tài)。另外，任何經(jīng)營(yíng)者都是理性的個(gè)人，他的利益從來(lái)就沒(méi)有與政府完全吻合過(guò)，在面對(duì)龐大的國(guó)有資產(chǎn)，相對(duì)的低薪容易引發(fā)他的不滿，機(jī)會(huì)主義行為滋生。若