論公共財政監(jiān)督與控制.doc

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1、論公共財政監(jiān)督與控制　　關(guān)鍵詞:公共財政/經(jīng)濟(jì)憲法/監(jiān)督與控制　　內(nèi)容提要:從各國憲法制度安排的角度探討公共財政政策形成過程中的國家權(quán)力配置問題，有助于反思國家公共財政監(jiān)督的制度建構(gòu)。議會制度產(chǎn)生之初，議會通過控制財政來監(jiān)控政府，系議會民主性的表現(xiàn)。隨著社會發(fā)展，公共財政已由議會控制轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)上由政府掌控，議會對財政控制轉(zhuǎn)而通過立法等法治手段來監(jiān)督，并不參與實質(zhì)意義上的議決。在我國人民代表大會的民主功能、監(jiān)督功能尚待完善的情形下，將公共財政監(jiān)督制度化、法治化應(yīng)成為首選途徑。只有在此基礎(chǔ)之上，公民或

2、者社會組織才能真正有效地參與監(jiān)督國家的公共財政開支。　　引言：公共財政的憲法學(xué)視角　　2008年底，一場金融危機(jī)席卷全球，各國紛紛拋出“救市方案”。美國政府前任總統(tǒng)布什及現(xiàn)任總統(tǒng)奧巴馬也分別提出“救市方案”。奧巴馬總統(tǒng)8000億救市方案，經(jīng)由美國眾參兩院的激烈爭論獲得議會批準(zhǔn)。（注釋1：美國總統(tǒng)奧巴馬簽署7870億美元刺激經(jīng)濟(jì)方案.2009-02-14來源：新華網(wǎng)。新華網(wǎng)華盛頓2月13日電（記者胡芳劉洪）美國國會參議院13日晚在最終投票表決中，以60票對38票的結(jié)果，批準(zhǔn)了總額為7870億美元的

3、經(jīng)濟(jì)刺激計劃。該計劃將送交美國總統(tǒng)奧巴馬簽署生效。值得注意的是，作為一項經(jīng)濟(jì)政策本身的合理性，在議會中受到激烈的爭論。美國消費(fèi)電子協(xié)會主席加里·夏皮羅發(fā)表聲明，批評國會這一做法，指出這一條款將發(fā)出一個信號，即美國正在回到貿(mào)易保護(hù)主義和經(jīng)濟(jì)民族主義的不健康的老路上去。夏皮羅警告，這一條款將沖淡經(jīng)濟(jì)刺激計劃的作用，并引發(fā)其他國家對美國產(chǎn)品采取報復(fù)性措施，反而會損害美國經(jīng)濟(jì)。）作為國家重要經(jīng)濟(jì)政策的出臺，背后復(fù)雜的利益博弈與爭奪是可想而知。本文無意論述公共財政政策的政治過程有關(guān)問題，而是旨在從憲法學(xué)的

4、角度來探討公共財政政策形成的制度安排，考察公共財政政策出臺的國家權(quán)力的配置，并對憲法制度安排及其正當(dāng)性作理論和實踐上的分析。具體內(nèi)容主要包括公共財政政策如何被合法批準(zhǔn)、執(zhí)行和監(jiān)控，以及政策方案如何提出，須經(jīng)什么具體程序，由誰來審議批準(zhǔn)，由誰來監(jiān)控等問題?！　膽椃▽W(xué)上來分析公共財政政策的制度問題，應(yīng)當(dāng)屬于憲法經(jīng)濟(jì)學(xué)的范疇。詹姆斯·布坎南等人曾將“憲法經(jīng)濟(jì)學(xué)”定位為：運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法，研究約束人類經(jīng)濟(jì)和政治選擇的憲法規(guī)則和制度。認(rèn)為在市場上自利的“經(jīng)濟(jì)人”在轉(zhuǎn)變?yōu)檎芜^程中的投票人或官員時，其自利的

5、品格不會發(fā)生根本變化，掌權(quán)者濫用權(quán)力具有不可避免性。因此，約束政府權(quán)力，防止掌權(quán)者權(quán)力是憲法經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心問題[1]。這與古典憲法學(xué)方法論并無本質(zhì)差別，僅是研究領(lǐng)域的拓展。我國早期的經(jīng)濟(jì)憲法學(xué)研究者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)憲法學(xué)是以征稅權(quán)為邏輯起點(diǎn)，以財政權(quán)為核心內(nèi)容，建構(gòu)以貨幣發(fā)行權(quán)為主要手段的國家經(jīng)濟(jì)權(quán)力體系[2]。近年來，我國憲法學(xué)界從憲政制度上探討財政的形成與控制已引起關(guān)注（注釋2：參見周剛志.論公共財政與憲政國家——作為財政憲法學(xué)的一種理論前言，北京大學(xué)出版社，2005年版.吳越.經(jīng)濟(jì)憲法學(xué)導(dǎo)論——轉(zhuǎn)

6、型中國經(jīng)濟(jì)權(quán)利與權(quán)力之博弈，法律出版社，2007年版等。），然而總體來看，大多成果仍然無法擺脫財稅法、經(jīng)濟(jì)法學(xué)等學(xué)科影響。如果對我國的國家財政的運(yùn)作制度作深入分析，這無疑是我國憲法學(xué)切入社會實踐的一個新角度，也有助于完善我國公共財政監(jiān)督制度?！　∫弧椃ǖ脑O(shè)計：議會財政功能8　　從議會發(fā)展史來看，議會制度從產(chǎn)生就是與國家財政緊密相關(guān)。素有“憲政之母”之稱的英國議會，從誕生到成長壯大，都是與爭奪控制財政權(quán)分不開的，甚至于從中世紀(jì)開始，議會便與國王展開了激烈而持久的斗爭，而議會控制了財政大權(quán)，是其至

7、尊地位確立的重要標(biāo)志[3]。伴隨近代民主憲政理論的發(fā)展，議會確立了在國家財政中的特定地位，議會作為國民代議機(jī)關(guān)在國家財政政策形成中肩負(fù)著重要的職責(zé)?！　。ㄒ唬樨斦咛峁┖戏ㄐ浴　邑斦邞?yīng)有政治上、制度上的合法性。根據(jù)現(xiàn)代民主制度的安排，議會由公民選舉產(chǎn)生從而獲得政治上的合法性地位。因此由議會組成政府或者批準(zhǔn)政府政策過程中，同時將這種合法性再次傳輸至整個國家體制之中，使政府及其政策具有合法性基礎(chǔ)。作為財政政策的決策過程，無疑也是議會的一項最為重要的職能?！　「鲊鴳椃ㄒ?guī)定將財政審議作為議會

8、的主要職權(quán)之一，國家財政的收支安排均由議會來審議或通過相關(guān)法案安排。美國《憲法》第1條第7款規(guī)定，所有征稅議案應(yīng)首先在眾議院提出；英國1911年《議會法》規(guī)定，議會對政府財政的監(jiān)控完全轉(zhuǎn)移到了下院，上院無權(quán)通過和否決財政議案，只能對下院的決定表示同意；法國1958《憲法》第39條規(guī)定了國民議會在財政立法方面的優(yōu)先權(quán)，第47條又規(guī)定國民議會在審議時限內(nèi)國民議會未能對其進(jìn)行一讀裁決，政府方可將其送至參議院審議；德國在19世紀(jì)早期的德意志邦聯(lián)時期的議會便引進(jìn)了預(yù)算監(jiān)督。需進(jìn)一步指出的是，在兩院制的議會