試析國家審計在國家治理中的地位和作用

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1、試析國家審計在國家治理中的地位和作用劉家義審計長指出，國家審計是國家治理的重要組成部分，國家審計對完善國家治理具有重要作用。劉家義這一重要論斷，是關于“審計是保障經濟社會健康運行的‘免疫系統(tǒng)’”的重要觀點之后，對國家審計本質認識的進一步深化和發(fā)展，業(yè)已引起審計理論界與實務界的高度關注和強烈反響。那么，在國家治理框架內，如何賦予國家審計新的定義和內涵？國家審計在國家治理框架中如何更為科學地做好角色定位?這既是審計理論界高度關注的研究課題，也是審計實務界高度重視的現(xiàn)實問題?！　∫?、國家審計在國家治理框架內的定義和內涵　　1.關于國家治理的定義及其內涵　　所謂國家治理，通常是指政治學領域的治

2、理概念。華東師范大學陳春常博士指出，“國家治理是自有階級社會以來最重要的政治現(xiàn)象之一。國家治理的本質在于通過其屬性及職能的發(fā)揮,協(xié)調和緩解社會沖突與矛盾,以維持特定的秩序。階級性和社會性是國家治理的根本屬性,在階級社會,主要體現(xiàn)為階級性。在社會主義社會中,國家治理既強調其階級性也突出其社會性,社會性主要通過政治、經濟、文化以及社會職能的發(fā)揮來實現(xiàn)治理”。　　徐州師范大學沈寨博士認為，作為與“統(tǒng)治”13相對的治理概念，是更高層次的社會管理形式。從統(tǒng)治走向治理，是民主與法制發(fā)展的必然結果，是國家管理的理性選擇。統(tǒng)治與治理的區(qū)別在于：首先，統(tǒng)治的權威來自政府，通過發(fā)號施令制定和實施政策，而治

3、理并不僅僅依靠政府的權威和制裁。其次，統(tǒng)治的主體是社會的公共機構，而治理的主體是多元化的。再次，統(tǒng)治對社會公共事務實行單一向度的管理，其權力運行方向總是自上而下的；而治理主要通過合作、協(xié)商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理，它的權力向度是多元的、相互的?！　⒓伊x審計長指出，“國家治理就是通過配置和運作國家權力，對國家和社會事務進行控制、管理和提供服務，確保國家安全、捍衛(wèi)國家利益、維護人民利益、保持社會穩(wěn)定、實現(xiàn)科學發(fā)展。”中山大學行政管理研究中心、政治與公共事務管理學院教授郭小聰賦予“國家治理”13更加嚴謹和詳實的定義。郭小聰認為，國家治理是指主權國家的執(zhí)政者

4、及其國家機關（包括行政、立法和司法等機關）為了實現(xiàn)社會發(fā)展目標，通過一定的制度安排和體制設置，協(xié)同經濟組織、政治組織、社會團體和公民社會一起，共同管理社會公共事務、推動經濟和社會其他領域發(fā)展的過程。它是多層管理主體共同管理社會公共事務、處理社會沖突、協(xié)調不同利益的一系列制度、體制、規(guī)則、程序和方式的總和?！　【C上所述，國家治理具有以下基本內涵：一是屬于政治學領域的概念，是社會發(fā)展到一定階段的國家統(tǒng)治的必然選擇和轉型升級；二是既體現(xiàn)國家統(tǒng)治的階級性，也體現(xiàn)公共治理的社會性；三是既體現(xiàn)國家執(zhí)政機關治理的強制性，更體現(xiàn)國家執(zhí)政機關與公民社會治理的協(xié)同性,治理產生的互惠共生的正和博弈關系，代替

5、了統(tǒng)治產生的此消彼長的零和博弈關系；四是注重引進現(xiàn)代企業(yè)治理的相互牽制與相互制衡的先進理念和科學模式，有權必有責，用權受監(jiān)督；五是一系列治理體制設置和制度安排的總和，需要通過一系列體制、機制和制度來實施。因此，相對于“國家統(tǒng)治”所指的國家執(zhí)政機關單一主體單一向度的統(tǒng)治管理來講，國家治理是以國家執(zhí)政機關為主體、公民社會共同參與的通過一系列體制設置和制度安排的對經濟社會公共事務的多元化多向度的協(xié)同治理?！　?.國家審計的定義演變以及在國家治理框架內新的內涵　　審計是基于委托經濟責任產生而產生的。國家審計是伴隨階級社會產生而產生的，是國家實施統(tǒng)治和治理的產物。新中國審計制度建立以來，理論界對

6、審計定義進行了多次研究，不斷賦予和拓展了審計定義新的內涵。1989年4月，中國審計學會在貴州安順召開審計基本理論研究會，第一次對審計進行了定義，即審計是由專職機構和人員，依法對被審計單位的財政、財務收支及其有關經濟活動的真實性、合法性、效益性進行審查，評價經濟責任，用以維護財經法紀，改善經濟管理，提高經濟效益，促進加強宏觀調控的獨立性經濟監(jiān)督活動。131995年10月，由審計署辦公廳、中國審計學會、審計科研所和中國審計出版社四家單位在山東省青島市發(fā)起召開第二次審計定義研討會，提出了簡明的審計定義，即審計是獨立檢查會計賬目，監(jiān)督財政、財務收支真實、合法、效益的行為。1997年《審計法實施

7、條例》從法規(guī)條文上確定了審計定義，即審計是指審計機關依法獨立檢查被審計單位的會計憑證、會計賬簿、會計報表（2010修訂后條例將“會計報表”更改為“財務會計報告”）以及其他與財政收支、財務收支有關的資料和資產，監(jiān)督財政收支、財務收支真實、合法和效益的行為。這兩次審計定義研究，對審計性質的認識主要停留在監(jiān)督職能上，同時也涉及幫促服務要求?！　?004年，現(xiàn)任國家政協(xié)副主席、時任審計署審計長李金華在中央財經大學法律系主辦的“中國財經法律論壇”演講時首