論城管綜合行政執(zhí)法

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論城管綜合行政執(zhí)法摘要：城市管理綜合執(zhí)法是近年來興起的一種新的執(zhí)法方式，既是我國法治建設(shè)的需要，也是新形勢下城市管理的需要。綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)集多家處罰權(quán)于一身，解決了實(shí)踐中重復(fù)執(zhí)法和交叉執(zhí)法等一些問題。其發(fā)展至今，取得了不斐的成就，但也促使了新的問題浮出水面。文章對我國綜合行政執(zhí)法的現(xiàn)狀及存在的不足進(jìn)行分析，并從多個(gè)方面提出完善的具體建議。關(guān)鍵詞：城市管理;綜合執(zhí)法;執(zhí)法體制城市是人類文明進(jìn)步的象征,是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要載體。城市管理是城市發(fā)展的必然產(chǎn)物，是現(xiàn)代城市政府最重要的基本職能。城市管理是充分發(fā)揮城市載體功能的重要保證。近年來隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，對城市管理的要求越來越高，城市管理執(zhí)法方式也隨之不斷調(diào)整,綜合行政執(zhí)法的誕生，是城市管理的必然要求。發(fā)展至今，城市管理綜合執(zhí)法取得了不俗的成就，但也出現(xiàn)了些許缺陷和不足。這需要我國進(jìn)一步完善城市管理綜合執(zhí)法，以期使其適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)的要求。一、綜合行政執(zhí)法概述（一）綜合行政執(zhí)法的概念與特征綜合執(zhí)法，是指一個(gè)行政機(jī)關(guān)（含具有公共事務(wù)管理職能的組織，）根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，在合理的管理幅度范圍內(nèi)行使多個(gè)行政機(jī)關(guān)的職能及相應(yīng)權(quán)力而進(jìn)行的行政執(zhí)法活動(dòng)[1]。綜合行政執(zhí)法具有以下特征：⒈ 論城管綜合行政執(zhí)法摘要：城市管理綜合執(zhí)法是近年來興起的一種新的執(zhí)法方式，既是我國法治建設(shè)的需要，也是新形勢下城市管理的需要。綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)集多家處罰權(quán)于一身，解決了實(shí)踐中重復(fù)執(zhí)法和交叉執(zhí)法等一些問題。其發(fā)展至今，取得了不斐的成就，但也促使了新的問題浮出水面。文章對我國綜合行政執(zhí)法的現(xiàn)狀及存在的不足進(jìn)行分析，并從多個(gè)方面提出完善的具體建議。關(guān)鍵詞：城市管理;綜合執(zhí)法;執(zhí)法體制城市是人類文明進(jìn)步的象征,是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要載體。城市管理是城市發(fā)展的必然產(chǎn)物，是現(xiàn)代城市政府最重要的基本職能。城市管理是充分發(fā)揮城市載體功能的重要保證。近年來隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，對城市管理的要求越來越高，城市管理執(zhí)法方式也隨之不斷調(diào)整,綜合行政執(zhí)法的誕生，是城市管理的必然要求。發(fā)展至今，城市管理綜合執(zhí)法取得了不俗的成就，但也出現(xiàn)了些許缺陷和不足。這需要我國進(jìn)一步完善城市管理綜合執(zhí)法，以期使其適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)的要求。一、綜合行政執(zhí)法概述（一）綜合行政執(zhí)法的概念與特征綜合執(zhí)法，是指一個(gè)行政機(jī)關(guān)（含具有公共事務(wù)管理職能的組織，）根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，在合理的管理幅度范圍內(nèi)行使多個(gè)行政機(jī)關(guān)的職能及相應(yīng)權(quán)力而進(jìn)行的行政執(zhí)法活動(dòng)[1]。綜合行政執(zhí)法具有以下特征：⒈ 論城管綜合行政執(zhí)法摘要：城市管理綜合執(zhí)法是近年來興起的一種新的執(zhí)法方式，既是我國法治建設(shè)的需要，也是新形勢下城市管理的需要。綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)集多家處罰權(quán)于一身，解決了實(shí)踐中重復(fù)執(zhí)法和交叉執(zhí)法等一些問題。其發(fā)展至今，取得了不斐的成就，但也促使了新的問題浮出水面。文章對我國綜合行政執(zhí)法的現(xiàn)狀及存在的不足進(jìn)行分析，并從多個(gè)方面提出完善的具體建議。關(guān)鍵詞：城市管理;綜合執(zhí)法;執(zhí)法體制城市是人類文明進(jìn)步的象征,是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要載體。城市管理是城市發(fā)展的必然產(chǎn)物，是現(xiàn)代城市政府最重要的基本職能。城市管理是充分發(fā)揮城市載體功能的重要保證。近年來隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，對城市管理的要求越來越高，城市管理執(zhí)法方式也隨之不斷調(diào)整,綜合行政執(zhí)法的誕生，是城市管理的必然要求。發(fā)展至今，城市管理綜合執(zhí)法取得了不俗的成就，但也出現(xiàn)了些許缺陷和不足。這需要我國進(jìn)一步完善城市管理綜合執(zhí)法，以期使其適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)的要求。一、綜合行政執(zhí)法概述（一）綜合行政執(zhí)法的概念與特征綜合執(zhí)法，是指一個(gè)行政機(jī)關(guān)（含具有公共事務(wù)管理職能的組織，）根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，在合理的管理幅度范圍內(nèi)行使多個(gè)行政機(jī)關(guān)的職能及相應(yīng)權(quán)力而進(jìn)行的行政執(zhí)法活動(dòng)[1]。綜合行政執(zhí)法具有以下特征：⒈ 合法性與創(chuàng)新性。實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)，是深化行政管理體制改革，推動(dòng)行政執(zhí)法體制創(chuàng)新的重要內(nèi)容。不僅僅是一個(gè)管理體制的改革，而且涉及行政機(jī)關(guān)包括行政處罰權(quán)在內(nèi)的職權(quán)的調(diào)整和配置。2.行政執(zhí)法主體的合法。實(shí)施行政執(zhí)法行為的機(jī)關(guān)或組織必須依法設(shè)立，且享有行政管理職權(quán)。3.集中行使執(zhí)法權(quán)。綜合執(zhí)法主體應(yīng)相對集中地行使若干個(gè)相關(guān)行政機(jī)關(guān)的檢查權(quán)、處罰權(quán)等，否則就構(gòu)不成綜合。（二）綜合行政執(zhí)法的必要性行政執(zhí)法在整個(gè)社會(huì)主義法制建設(shè)中占有極其重要的地位。行政執(zhí)法是使行政法律、法規(guī)與規(guī)章得以實(shí)施的重要保障，是實(shí)現(xiàn)行政管理職能與目標(biāo)、提高行政工作效率的基本前提。因此，綜合行政執(zhí)法有其必要性，主要體現(xiàn)在：1.行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善。政府設(shè)置的多支城管執(zhí)法隊(duì)伍機(jī)構(gòu)臃腫，出現(xiàn)了“多頂大蓋帽，都管一頂破草帽(指進(jìn)城農(nóng)民)” 的多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民現(xiàn)象。2.行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的權(quán)限劃分不清。在行政執(zhí)法中，對同一類行政管理事項(xiàng)，往往由幾個(gè)機(jī)關(guān)或部門分別行使職權(quán)。政府相關(guān)執(zhí)法部門之間職權(quán)職責(zé)交叉重復(fù)，行政執(zhí)法力量分散，行政執(zhí)法效率低下，難以形成長效管理。二、城市管理綜合執(zhí)法的不足行政綜合執(zhí)法和相對集中行使行政處罰權(quán)在我國已推行有年，取得了諸多成效，但任何一項(xiàng)制度都不可能十全十美，綜合行政執(zhí)法同樣也存在著一些問題，其在理論和實(shí)踐中仍存在一些盲點(diǎn)，操作層面的問題不斷暴露。同時(shí)，隨著實(shí)踐的深入，一些新問題也層出不窮。目前我國綜合行政執(zhí)法的不足主要有以下表現(xiàn)：（一）執(zhí)法依據(jù)不足目前國家立法中，綜合行政執(zhí)法并無任何法律依據(jù)，雖然城管執(zhí)法有《中華人民共和國行政處罰法》以及其他法律法規(guī)的授權(quán)，但并沒有一部法律法規(guī)專門對城管的執(zhí)法范圍予以明確規(guī)定，基本上都是“借法執(zhí)法” 。規(guī)范執(zhí)法的制度依據(jù)不過是國務(wù)院的幾個(gè)文件。我國地方行政執(zhí)法的依據(jù)多是部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件，表面上看相關(guān)的法律和規(guī)章不少，種類繁多，五花八門。但是原來制定的各項(xiàng)法律都是為解決某一個(gè)問題而制定的，相互之間在立法起始就沒有彼此呼應(yīng)，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)法過程出現(xiàn)法律漏洞或者法律矛盾。（二）職能范圍不清1.城管與其他行政機(jī)關(guān)職能交叉、范圍不清。綜合行政執(zhí)法就是行政權(quán)的重新配置，由于權(quán)力配置并不徹底，只是部分權(quán)力的讓與而非全部行政權(quán)的集中，因此雖然城管綜合執(zhí)法范圍的界定較為清楚，但仍造成在許多領(lǐng)域，與其他行政機(jī)關(guān)存在著職能交叉、范圍不清的現(xiàn)象，要么重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法，要么執(zhí)法空白。城市管理責(zé)任難以落實(shí)。2.城管職能過多。現(xiàn)在城管有300項(xiàng)左右的職權(quán)，而且隨著時(shí)間的推移，城管的職能不斷增加，足以造成城管隊(duì)伍的膨脹。機(jī)構(gòu)之間的規(guī)模、性質(zhì)與職權(quán)和執(zhí)法手段、機(jī)構(gòu)地位之間應(yīng)當(dāng)保持平衡的關(guān)系。目前，城管機(jī)構(gòu)規(guī)模雖然不小，但是機(jī)構(gòu)的職權(quán)過多，而且多是些難度系數(shù)比較大的職權(quán)。3.權(quán)責(zé)界限不明。眾所周知，法治政府的一個(gè)重要特征是權(quán)力與責(zé)任的對等。綜合執(zhí)法在很大程度上停留于部分權(quán)力的分流、形式上的綜合，而非實(shí)質(zhì)的綜合，對綜合執(zhí)法主體與原行政主體的職權(quán)劃分、不同綜合執(zhí)法主體之間的職權(quán)范圍界限等，目前還沒有十分明確的劃分和設(shè)置。行政綜合執(zhí)法中權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)，責(zé)任追究制度不完善。（三）執(zhí)法機(jī)構(gòu)存在缺陷1.組織機(jī)構(gòu)不夠健全。城市綜合行政執(zhí)法組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置還不規(guī)范，與其履行職能相統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)體系尚未形成。城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒有獨(dú)立性，它仍然沿襲了改革之初的掛靠等形式。在一定程度上影響了隊(duì)伍管理和執(zhí)法工作的正常開展，也使隊(duì)伍缺乏整體的認(rèn)同感和歸屬感，逐漸顯露出不少弊病。2.編制混亂，人員素質(zhì)不高。從全國范圍內(nèi)來看，各種身份的執(zhí)法人員都有，有公務(wù)員、事業(yè)編制人員，還有一些協(xié)管員等等。這些人員以公務(wù)員招考之外的各種途徑進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍，文化素質(zhì)良莠不齊。法制觀念尚未牢固樹立，經(jīng)驗(yàn)辦事、經(jīng)驗(yàn)行政的現(xiàn)象還大量存在。實(shí)踐中有關(guān)暴力執(zhí)法、暴力抗法的報(bào)道不斷出現(xiàn)。3.城管部門與其他機(jī)構(gòu)之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。城管執(zhí)法，實(shí)際上執(zhí)行的是其他行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，之前的所有行政管理職能都還分屬于相關(guān)行政職能機(jī)關(guān) ，在部門本位與部門利益作用下，但現(xiàn)在他們不得不讓渡手中的執(zhí)法權(quán)力，難免有些失落。客觀上使得相對集中后的行政處罰權(quán)和其他行政管理權(quán)的協(xié)調(diào)問題顯得更加突出，另外，行政綜合執(zhí)法部門與行政管理相關(guān)部門對法律、法規(guī)理解上的差異，也影響了執(zhí)法配合工作的開展[2]。4.監(jiān)督體制不健全。一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止[3]153。近年，隨著對行政執(zhí)法監(jiān)督重視程度的增加，國家先后制定了一批關(guān)于行政執(zhí)法監(jiān)督的法律法規(guī)，但是我國現(xiàn)行的城市管理綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域仍存在監(jiān)督主體過多，獨(dú)立性不強(qiáng)，監(jiān)督力量分散，司法監(jiān)督的限制較多缺乏可行的操作規(guī)程，對法律責(zé)任的規(guī)定不明確，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不完善，社會(huì)監(jiān)督的制度化、法律化水平較低等問題。三、城管綜合執(zhí)法的完善（一）法律依據(jù)的完善1.完善立法。立法機(jī)關(guān)應(yīng)該以法律形式確立城市管理綜合執(zhí)法的體制，從而進(jìn)一步明確城市綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位、職責(zé)，明確其執(zhí)法主體資格，規(guī)范法律責(zé)任。通過國家立法將原各部門的行政處罰職能劃轉(zhuǎn)給地方各城市管理綜合行政執(zhí)法部門行使，在與其他部門協(xié)調(diào)的過程中能有足夠的權(quán)威和獨(dú)立性。2.清理現(xiàn)有法律制度?，F(xiàn)有關(guān)于城市管理方面的法律、法規(guī)和規(guī)章種類繁多，出現(xiàn)了不少法律漏洞與矛盾，使得法律規(guī)范相沖突。這不但損害了國家法制的權(quán)威，給執(zhí)法守法工作帶來了混亂，而且影響了行政執(zhí)法的效率，容易導(dǎo)致法律責(zé)任承擔(dān)主體缺位現(xiàn)象的發(fā)生。所以必須對現(xiàn)行的法律依據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)的清理，盡量消除法律規(guī)范相互沖突的現(xiàn)象，并定期對已經(jīng)失效的法律法規(guī)進(jìn)行清理和公布，為城管執(zhí)法工作提供合法依據(jù)。（二）職能范圍的完善1.科學(xué)劃定城管綜合執(zhí)法的權(quán)限范圍。城管執(zhí)法權(quán)限的調(diào)整應(yīng)當(dāng)經(jīng)法定機(jī)關(guān)依照法定程序進(jìn)行，在職能確定中應(yīng)遵循科學(xué)、效能、統(tǒng)一的原則。此外，在職能配制上，應(yīng)當(dāng)注意綜合行使的職能應(yīng)具有相關(guān)性，即在管理客體或?qū)ο笊匣緦儆谕活惢蛲活I(lǐng)域，其行為目的、活動(dòng)規(guī)律具有多數(shù)的共同點(diǎn)，以便節(jié)約執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率。2.處理好綜合執(zhí)法與專項(xiàng)執(zhí)法的關(guān)系。在城市管理中往往是處罰連著管理，管理離不開處罰。因此，要盡快劃分綜合執(zhí)法與專項(xiàng)執(zhí)法的范圍，處理好二者的關(guān)系。（三）執(zhí)法機(jī)構(gòu)的完善1.保證綜合行政執(zhí)法的獨(dú)立性。通過優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，減少行政層級，集中權(quán)力強(qiáng)化配合和監(jiān)督，將分散的行政審批、執(zhí)法、服務(wù)職能優(yōu)化重組，對現(xiàn)有執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)行綜合設(shè)置。2.提高執(zhí)法人員的素質(zhì)?，F(xiàn)代城市管理執(zhí)法觀念應(yīng)當(dāng)是在“以人為本” 核心理念指導(dǎo)下的以公眾滿意為價(jià)值取向的服務(wù)理念[4]。提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，建設(shè)一支專業(yè)化、職業(yè)化、國際化的人才隊(duì)伍，是完善城管執(zhí)法的必要手段之一。因此，綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不僅要在最初選拔時(shí)嚴(yán)格把關(guān)，只錄用符合一定硬性條件的人員，更要在錄用之后，根據(jù)執(zhí)法的范圍和特點(diǎn)有針對性地對執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn)，以適應(yīng)現(xiàn)代行政管理發(fā)展的需要。3.建立完善的協(xié)調(diào)機(jī)制。綜合執(zhí)法隊(duì)伍不是原來的幾支執(zhí)法隊(duì)伍簡單的合并，而是執(zhí)法隊(duì)伍整體磨合、整合、優(yōu)化的過程。在實(shí)際城管執(zhí)法過程中，與其他部門積極配合，整合資源，形成執(zhí)法合力是各試點(diǎn)單位探索的又一路徑。4.完善城市管理綜合執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制。應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化對行政權(quán)的全方位監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)督的獨(dú)立性、公開性和民主參與，保障行政相對人的救濟(jì)權(quán)切實(shí)實(shí)現(xiàn)。賦予公眾對于損害公共利益的行為，城市管理部門不予管理時(shí)，向同級政府申請對城管部門辦理的權(quán)利。另外，從司法上，要盡快把公益訴訟納入行政訴訟的受案范圍。還需要擴(kuò)大對城管執(zhí)法監(jiān)督的廣度，可以聘請相應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)督員，增加媒體對城管的曝光力度，設(shè)立市民投訴制度，以此強(qiáng)化社會(huì)群眾對城管執(zhí)法部門及執(zhí)法人員的監(jiān)督，使城管執(zhí)法決策更加體現(xiàn)公眾利益。參考文獻(xiàn):[1]趙德關(guān).城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀及展望[j].城市管理，2005，（3）：66.[2]崔卓蘭麗彬.我國行政綜合執(zhí)行執(zhí)法若干問題探討[j].廣東技術(shù)師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（1）：77.[3]孟德斯鳩.論法的精神：上冊[m].西安:陜西人民出版社，2002.[4]馬懷德車克欣.北京市城管綜合行政執(zhí)法的發(fā)展困境及解決思路[j].行政法學(xué)研究，2008，（2）.[5]關(guān)保英.執(zhí)法與處罰的行政權(quán)重構(gòu)[m].北京:法律出版社，2004.[6]宋超.解析城市管理相對集中行政處罰權(quán)之困惑[j].城市問題，2005，(5).[7]柯友朝.城市管理進(jìn)程中和諧關(guān)系的構(gòu)建[j].黨政干部論壇,2007.[8]郭道暉.市政管理與公民社會(huì)的公眾參與[j].北京城管(特刊).[9]孟慶英.城管行政綜合執(zhí)法制度的若干思考[j].理論探索,2006，(2).[10]陳海萍.城市管理綜合執(zhí)法手段的合比例原則考察[j].行政與法，2005，(3).