橫向財政轉(zhuǎn)移支付法律制度研究

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1、橫向財政轉(zhuǎn)移支付法律制度研究橫向財政轉(zhuǎn)移支付法律制度研究【出處】中國民商法律網(wǎng)【摘要】基于橫向財政平衡的需要和地區(qū)合作博弈的結(jié)果，產(chǎn)生了橫向財政轉(zhuǎn)移支付的概念。我國歷史上并不存在橫向轉(zhuǎn)移的實踐，但在我國縮小地區(qū)差距、構(gòu)建和諧社會的過程中，需要建立橫向財政轉(zhuǎn)移支付法律制度，當前的財政改革和立法背景也提供了建立這一制度的現(xiàn)實契機。在我們正在修改的《預算法》和將要制定的《轉(zhuǎn)移支付法》中，應(yīng)該對橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度予以規(guī)定，相關(guān)的配套改革也有待繼續(xù)推進?！娟P(guān)鍵詞】橫向財政轉(zhuǎn)移支付；橫向財政平衡【寫作年份】2006年【正

2、文】近年來，隨著我國分稅制的進一步完善和財政改革的進一步推進，財政轉(zhuǎn)移支付制度日益成為財政學界和法學界所密切關(guān)注的問題，相關(guān)的理論日漸成熟，財政轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)立法也早己寫進十屆全國人大常委會的立法規(guī)劃。但是，對于財政轉(zhuǎn)移支付制度的某些具體制度安排，比如橫向轉(zhuǎn)移支付問題，應(yīng)該說研究的還不是很深入，尤其鮮有從法視角來探討橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度的相關(guān)研究。然而，隨著我國財政改革的繼續(xù)推進和轉(zhuǎn)移支付的立法日漸提上日程，這一制度已經(jīng)成為我們不得不面對的現(xiàn)實難題。基于此，本文試圖從財政法的角度，對橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度做以探討

3、，并嘗試對財政轉(zhuǎn)移支付立法和相關(guān)的配套措施改革提出自己的建議。一、橫向財政轉(zhuǎn)移支付的概念和理論依據(jù)(一）橫向財政轉(zhuǎn)移支付的概念財政轉(zhuǎn)移支付是財政支出的兩種基本形式之一，它是指資金在各級政府間的無償轉(zhuǎn)移，具有無償性、補助性的基本特征。它是以各政府之間所存在的財政能力差異為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為主旨，而實行的一種財政資金轉(zhuǎn)移或財政平衡制度。[1]財政轉(zhuǎn)移支付有縱向和橫向之分，其中縱向財政轉(zhuǎn)移支付是指資金在上下級政府間的無償轉(zhuǎn)移，尤其多表現(xiàn)為上級政府對下級政府的補助；而橫向財政轉(zhuǎn)移支付則是指在既定的財

4、政體制下，同級的各地方政府之間財政資金的相互轉(zhuǎn)移，一般是財力富裕地區(qū)向財力不足地區(qū)轉(zhuǎn)移，以達到地區(qū)間相互支援、縮小地區(qū)差距、均衡財力的目的。橫向財政轉(zhuǎn)移支付除具有轉(zhuǎn)移支付的一般特征外，還具有明顯的社會補助、民族扶持、資金來自于財力富裕地區(qū)、資金轉(zhuǎn)移直接、透明、高效等特征。[2]人們一般認為，橫向財政轉(zhuǎn)移支付主要作為上下級政府之間的縱向轉(zhuǎn)移支付的補充形式而存在，世界上沒有任何國家采用單一的橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度。作為轉(zhuǎn)移支付的一種形式，橫向財政轉(zhuǎn)移支付存在的理搶依據(jù)首先就在于財政轉(zhuǎn)移支付合理存在的一般基礎(chǔ)，即分級公

5、共產(chǎn)品理論、財政宏觀調(diào)控理論和分權(quán)與制衡理論。[3]除此之外，研究橫向轉(zhuǎn)移支付的財政學家特別注重其橫向財政平衡的功能?？陀^存在的事實是，我國乃至世界范圍內(nèi)的各國都普遍存在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不均衡和財政能力有著顯著差異的情況。而且，由于自然地理環(huán)境、社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和人口分布狀況等的不同，各個地區(qū)在提供相同的公共服務(wù)時，在單位支出成本費用上存在著客觀差別。條件較差的地區(qū)，在提供相同項目同樣水平的公共服務(wù)時，經(jīng)常會需要更多的支出。但在現(xiàn)實體制上，中央政府在制定財政政策，進行財政決策時，更多的關(guān)注的是如何彌補縱向財政缺口，卻容

6、易忽視各個地區(qū)之間的橫向財政平衡。而且，由于財力的限制，即使中央政府在進行縱向轉(zhuǎn)移支付時對于欠發(fā)達地區(qū)予以適當傾斜，也仍然不能充分滿足橫向財政均衡的需要。從轉(zhuǎn)移支付的方式看，采用中央政府直接撥款方式也難以有效解決資源配置的效率問題，需要通過加強地方政府間的合作對策來提高資源配置效率。[4]因此，基于財政公平和公共服務(wù)均等化的考慮，有必要建立橫向的財政轉(zhuǎn)移支付制度，通過富裕地區(qū)對貧困地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移，來彌補貧困地區(qū)的財政缺口，從而實現(xiàn)地區(qū)間財政橫向均衡。而且，由于財政成本和利益區(qū)域性外溢的可能以及地區(qū)合作的需要，不

7、僅是發(fā)達地區(qū)與貧困地區(qū)之間有財政均衡的需要，即使是發(fā)達地區(qū)之間也有開展交流與合作的現(xiàn)實要求。這樣既能減輕中央財政的負擔，又能促進地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，擴大各地區(qū)之間的交流與合作，實現(xiàn)共同發(fā)展的目的，這就是所謂的兄弟互助模式(又稱羅賓漢模式）。[5]因此，從橫向財政平衡和地區(qū)合作發(fā)展的需要出發(fā)，橫向財政轉(zhuǎn)移支付有其不可替代的作用。二、我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀和存在的問題(一）我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度是從1994年國家進行分稅制改革后開始起步的，1995年中央出臺《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》

8、后，正式開始了轉(zhuǎn)移支付的實踐探索。從實施的情況來看，已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗，取得了一定的成效，政府間財政轉(zhuǎn)移支付的基本目標已經(jīng)確立，政府間財政轉(zhuǎn)移支付的資金已達到一定規(guī)模，政府間財政轉(zhuǎn)移支付的制度和方法也巳日趨規(guī)范。[6]從形式上看，現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度主要包括過渡期財政轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、專項補助和原體制補助和上解等四種形式。[7]從實踐的效果看，在一定程度上促進了公共服務(wù)均等化理念