我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度構(gòu)建現(xiàn)狀與建議

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1、我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度構(gòu)建現(xiàn)狀與建議我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度構(gòu)建現(xiàn)狀與建議>　　結(jié)合我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度構(gòu)建現(xiàn)狀，論述在《生態(tài)補(bǔ)償條例》尚未頒布的條件下，應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償法制構(gòu)建中的問題，在遵循責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一、生態(tài)效益優(yōu)先、公平和多方共同參與的原則之下，建立合理的生態(tài)補(bǔ)償法律體系及其配套體系能夠更好地兼顧經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，保證跨區(qū)域生態(tài)資源的合理和公平使用，有效貫徹推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的要求。　　2012年10月的十八大報(bào)告第八部分“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”明確要求“深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，建立反映

2、市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”[1]。凸顯了我國(guó)頂層設(shè)計(jì)中“經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)”建設(shè)“五位一體”的戰(zhàn)略部署，也讓社會(huì)再次聚焦于生態(tài)補(bǔ)償法律制度的討論。早在2010年10月，“生態(tài)補(bǔ)償條例的起草工作被列為國(guó)務(wù)院2011年立法工作計(jì)劃三類需要積極研究論證的項(xiàng)目，國(guó)家發(fā)展改革委正在起草”[2]。但截止目前也未正式對(duì)外發(fā)布條例，更未能形成獨(dú)立的法律制度。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在一定程度上加劇了生態(tài)環(huán)境的破壞，有違國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略部署;對(duì)生態(tài)資源的開發(fā)利用難以保障區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)

3、和生態(tài)效益平衡，有違公平原則。因此，構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償法律制度迫在眉捷。生態(tài)補(bǔ)償司法制度是防止生態(tài)環(huán)境退化的必然選擇，是解決生態(tài)環(huán)境惡化、保護(hù)投資和平衡地區(qū)差異的有力手段。筆者以生態(tài)資源中極為重要的流域資源為切入點(diǎn)分析流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍罴胺芍贫葮?gòu)建現(xiàn)狀，提出可行性建議，以期為相關(guān)研究提供借鑒?！　?流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍罴把芯勘尘啊　?guó)際上生態(tài)補(bǔ)償比較通用的概念是“生態(tài)或環(huán)境服務(wù)付費(fèi)”(PES，PaymentforEcological/EnvironmentalServices)，生態(tài)服務(wù)功能是其核心和目標(biāo)，付費(fèi)是手段，調(diào)整

4、的也是保護(hù)者和受益者的環(huán)境及其經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍顏碓从诹饔蛏鷳B(tài)服務(wù)市場(chǎng)，而流域生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)最早起源于流域管理和規(guī)劃，如美國(guó)田納西州流域管理計(jì)劃等。隨著流域生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)的日益壯大，流域生態(tài)服務(wù)的市場(chǎng)化產(chǎn)品也應(yīng)運(yùn)而生，這也是國(guó)外開展流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)與基礎(chǔ)。　　我國(guó)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度的研究始于20世紀(jì)90年代。在中國(guó)知網(wǎng)核心期刊檢索到第一次使用“生態(tài)補(bǔ)償”這一術(shù)語的是甘藏春等[3]，其在《中國(guó)法學(xué)》1999年第1期上發(fā)表的文章提到“修改后的《森林法》建立了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度……森林生態(tài)補(bǔ)償基金必須?？?/p>

5、專用，不得挪作他用”;張鴻銘[4]最早在文章標(biāo)題中使用“生態(tài)補(bǔ)償”這一術(shù)語，并討論了建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性、進(jìn)展情況和對(duì)策建議，重在對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立實(shí)踐的探討。此外還有很多學(xué)者從多學(xué)科(生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等)、多角度對(duì)生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵、原則、方式，甚至框架、立法構(gòu)想方面提出了相應(yīng)的觀點(diǎn)、建議。呂忠梅[5]和李愛年[6]等在生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵方面基于多個(gè)研究角度提出見解，任勇等[7]對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償理論基礎(chǔ)的研究主要基于外部性、公共產(chǎn)品理論、資源環(huán)境資本理論及社會(huì)公平理論，錢水苗等[8]從社會(huì)公正的視角對(duì)流

6、域生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建提出了設(shè)想，陳兆開[9]在分析黃河流域水資源利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)黃河流域生態(tài)補(bǔ)償問題進(jìn)行了研究，張艷芳等[10]對(duì)我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了法律思考，提出了流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x——“指流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的受益者向流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的提供者(生態(tài)投入或失去可能的發(fā)展機(jī)會(huì))給予的經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)形式的補(bǔ)償”。已有研究成果對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵、理論基礎(chǔ)和指導(dǎo)原則的論述較多，為流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度研究起到了很好的鋪墊作用。但是，從法學(xué)視角對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行研究的學(xué)術(shù)成果較少，尤其是從法學(xué)層面對(duì)補(bǔ)償主體、補(bǔ)償方式

7、、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償途徑等關(guān)系到流域生態(tài)補(bǔ)償能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵問題的論述嚴(yán)重不足，對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度的構(gòu)建及相關(guān)制度的建立和完善的研究還非常欠缺，有待對(duì)該制度的理論及實(shí)踐作進(jìn)一步的研究?！　?我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度的現(xiàn)狀　　從我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ìF(xiàn)狀和實(shí)踐發(fā)展來看，生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)歷了從政策個(gè)別調(diào)整到國(guó)家立法規(guī)范、從地方試點(diǎn)先行到全國(guó)推廣的漸進(jìn)過程。就法律制度而言，我國(guó)已經(jīng)建立了較為完備的環(huán)境保護(hù)法和自然資源法體系，許多法律法規(guī)和政策文件中都對(duì)生態(tài)補(bǔ)償作出了規(guī)定，但當(dāng)前的生態(tài)補(bǔ)償法律制度及政策還存在一定問題，主要表現(xiàn)在以下

8、幾個(gè)方面?！　?.1立法目的與指導(dǎo)思想的偏差　　保護(hù)環(huán)境和資源的目的是為了生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)利益。生態(tài)效益是指為了恢復(fù)和重建生態(tài)系統(tǒng)，使生態(tài)系統(tǒng)具有良好的物質(zhì)、能量循環(huán)功能和自凈化功能，并使生態(tài)系統(tǒng)保持較高的能量轉(zhuǎn)化率、物質(zhì)積累率和最大的自凈能力，而經(jīng)濟(jì)效益則要求在保持良好的生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，提高環(huán)境資源的利用率，使投入和產(chǎn)出達(dá)到最大化[11]。生