公共政策課件 第四章公共政策的執(zhí)行課件

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1、公共政策的執(zhí)行政策執(zhí)行是將已經(jīng)制定好的政策方案的內(nèi)容付諸實(shí)施的過(guò)程。政策執(zhí)行過(guò)程會(huì)涉及到許多環(huán)節(jié)，其中首先需要紀(jì)律與服從，在某種程度上也需要主動(dòng)與創(chuàng)新。政策的執(zhí)行也受到環(huán)境條件的影響。本章主要分析政策執(zhí)行的重要意義，研究政策執(zhí)行問(wèn)題的若干立論方法與模型，影響政策執(zhí)行的各種因素，以及對(duì)政策執(zhí)行效果的評(píng)估。第一節(jié)公共政策執(zhí)行的理論與模型一、公共政策執(zhí)行的理論與模型1973年，兩位學(xué)者A.Wildavsky和J.L.Pressman共同撰寫了《執(zhí)行：聯(lián)邦政府的期望在奧克蘭市落空》一書(shū)，引起廣泛注意，作者考察分析了美國(guó)加州奧克蘭市的一個(gè)案例。事實(shí)證明，理性政策模型與實(shí)際執(zhí)行效果之間存在很多不和諧

2、。本書(shū)對(duì)政策的執(zhí)行環(huán)節(jié)做了認(rèn)真分析。政策能否執(zhí)行的好，受很多因素的影響和制約，其中政府機(jī)關(guān)的體系結(jié)構(gòu)、權(quán)力配置、部門利益、資源條件等都對(duì)具體政策的執(zhí)行有影響。在我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)和改革開(kāi)放的實(shí)踐中，政策執(zhí)行問(wèn)題的重要性越來(lái)越突出。在我國(guó)人口多，底子薄、各地發(fā)展極不平衡的條件下推進(jìn)改革開(kāi)放，是一項(xiàng)十分艱巨的事業(yè)，對(duì)政策執(zhí)行提出了很大的挑戰(zhàn)。對(duì)政策執(zhí)行研究不夠、執(zhí)行不力或不當(dāng)?shù)膯?wèn)題突出。二、政策執(zhí)行的本質(zhì)解釋：行動(dòng)還是組織關(guān)于政策執(zhí)行的本質(zhì)解釋大致分為兩大類：行動(dòng)學(xué)派和組織學(xué)派。行動(dòng)學(xué)派側(cè)重從政策實(shí)施的活動(dòng)鏈條上去尋找政策執(zhí)行成敗的原因。組織學(xué)派側(cè)重于從組織機(jī)構(gòu)的本性和特征上去說(shuō)明政策執(zhí)行。（一

3、）行動(dòng)學(xué)派行動(dòng)學(xué)派的學(xué)者們關(guān)于政策執(zhí)行的概念基本一致。政策執(zhí)行是將一種政策付諸實(shí)施的各種活動(dòng)：在諸多活動(dòng)中，解釋、組織和施用三種活動(dòng)最為重要。從這個(gè)角度出發(fā)，可以將政策執(zhí)行的行動(dòng)的特征歸納如下：第一，它是權(quán)威性的行動(dòng)。第二，它是有組織的行動(dòng)。第三，它是有明確目的的行動(dòng)。第四，它是面向公眾，涉及到公眾利益的行動(dòng)。第五，它是持續(xù)性的行動(dòng)。第六，包含有一定創(chuàng)造性的行動(dòng)。（二）組織理論學(xué)派組織理論學(xué)派主要關(guān)注承擔(dān)政策執(zhí)行的主體——組織。它強(qiáng)調(diào)，任何政策都是由一定的組織來(lái)執(zhí)行，造成政策執(zhí)行不力的因素有很多，但組織因素是關(guān)鍵因素之一。分析組織的屬性：（正式的和非正式的）第一，組織的內(nèi)部分工與整合。分工

4、可以提高組織的效率，但是分工使得各部門從自己的狹隘利益去看問(wèn)題。第二，組織的標(biāo)準(zhǔn)程序與變通。為了保證各環(huán)節(jié)工作質(zhì)量的可測(cè)量性和一致性，必須建立標(biāo)準(zhǔn)的工作程序。但是，工作的環(huán)境和各種因素是不斷變化的，要求政策執(zhí)行要有一定的適應(yīng)性和靈活性。第三，組織的人力資源與文化。人員的素質(zhì)是一個(gè)很重要的問(wèn)題。（地方省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)黨委展開(kāi)換屆，目的在于希望挑選一批年輕的、有現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)才能的地方官員。政策的落實(shí)主要靠地方的官員，所以地方人才的挑選非常重要。）組織文化由該組織大多數(shù)成員所共有的價(jià)值觀念所構(gòu)成。第四，組織的運(yùn)作方式與環(huán)境。運(yùn)作方式有兩種情況：第一，在政府內(nèi)部，政策制定與政策執(zhí)行是依靠溝通與公式取

5、得一致，還是依靠命令與指揮取得一致。第二，在政府外部，政策執(zhí)行與政策對(duì)象之間的關(guān)系是依靠權(quán)威協(xié)調(diào)還是依靠良性互動(dòng)協(xié)調(diào)。三、政策執(zhí)行的分析路徑：自上而下還是自下而上？（一）自上而下的路徑（top—downapproach）其基本特征是，從政府（通常是中央政府）的政策決定出發(fā)，考察政策目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，何時(shí)實(shí)現(xiàn)，以及怎樣實(shí)現(xiàn)。以政府決策官員的政策為出發(fā)點(diǎn)，著重考察：（1）政策執(zhí)行官員和目標(biāo)群體的行動(dòng)在多大程度上與政策決定的要求相一致？（2）政策實(shí)施之后，政策目標(biāo)在多大程度上得到了實(shí)現(xiàn)？（3）影響政策輸出及效果的主要因素是什么？（4）政策是如何在實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上被修正和調(diào)整的？（二）自下而上的路徑從

6、“自下而上”學(xué)派的觀點(diǎn)來(lái)看，“自上而下”的分析路徑在方法論上存在重大缺陷?！白韵露稀狈治雎窂降幕咎攸c(diǎn)是，將政策執(zhí)行中的一線官員（street—levelbureaucrats）作為分析的起點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)政策制定與政策執(zhí)行是一個(gè)沒(méi)有截然區(qū)分的、充滿了上級(jí)與下級(jí)、政府與社會(huì)之間往來(lái)互動(dòng)的過(guò)程，并強(qiáng)調(diào)這個(gè)過(guò)程中多種行為者的多重互動(dòng)及其與政策效果的關(guān)系。四、政策執(zhí)行的其他分析模型（一）過(guò)程模型（二）互動(dòng)理論模型（三）博弈模型（四）循環(huán)模式（五）系統(tǒng)模式綜合起來(lái)，任何一項(xiàng)政策的執(zhí)行都會(huì)涉及三個(gè)環(huán)節(jié)，即政策內(nèi)容本身、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，以及政策實(shí)施對(duì)象即目標(biāo)群體。這三個(gè)環(huán)節(jié)又在三個(gè)層面上發(fā)生相互聯(lián)系和相互作用

7、，分別是政治層面、行政層面及傳播層面。第二節(jié)影響公共政策有效執(zhí)行的因素一、政治因素公共政策歸根到底是對(duì)社會(huì)資源或價(jià)值的權(quán)威性分配。影響政策有效執(zhí)行的政治因素包括以下幾個(gè)內(nèi)容：（一）政策的政治特性與內(nèi)容第一，政策問(wèn)題的性質(zhì)。第二，政策的合法性。（二）政治體制與決策機(jī)制這些內(nèi)容是比較政治學(xué)和比較公共政策分析研究的重點(diǎn)之一。政治體制和決策機(jī)制的不同類型與結(jié)構(gòu)對(duì)公共政策的有效執(zhí)行影響很大。第一，集權(quán)與分權(quán)的影響。從縱向坐標(biāo)上看中