維護公共利益而收回國有土地使用權(quán)的，應當先補償后收回

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1、維護公共利益而收回國有土地使用權(quán)的，應當先補償后收回【導讀】由于我國耕地保護制度較為嚴厲，在建設用地供需如此緊張的今天，具有財產(chǎn)屬性的國有建設用地就顯得更為緊缺，此情形下，“國有土地使用權(quán)收回”便成為土地利用管理中重要的節(jié)點之一。然而，由于我國現(xiàn)有立法對行政機關(guān)收回土地的程序、理由、補償?shù)葐栴}規(guī)定尚不明確，導致很多地方收回企業(yè)土地使用權(quán)，已變成行政機關(guān)強行決定的單方行為，由此也引發(fā)了諸多社會矛盾。那么對于國有土地使用權(quán)的收回，何種情形下企業(yè)可以享受補償？企業(yè)使用權(quán)被收回又應當遵循哪些程序要求呢？【案情簡介】2006年，王某為法人的加油站先后以出讓的方式取得山東省某市兩塊國有土地使用權(quán)，

2、并相繼辦理了房產(chǎn)證和經(jīng)營手續(xù)后，正式生產(chǎn)經(jīng)營。2016年，市政府決定實施道路拓寬改造項目，王某加油站左側(cè)的鄰近道路被劃入此次改造拓寬路段范圍之內(nèi)。同年九月，市政府下發(fā)收回決定公告，言明將收回該拓寬改造項目范圍內(nèi)所有國有土地的使用權(quán)，并要求涉案范圍內(nèi)的單位15日內(nèi)自行辦理注銷手續(xù)，否則將直接強制注銷。后來，市政府強行注銷了王某兩塊地的使用權(quán)證，并稱道路拓寬項目公布前，已獲得相關(guān)規(guī)劃手續(xù)，獲得上級政府批準同意，該強制收回程序完全合法，不會給王某任何補償?！韭蓭煼治觥勘本﹨巧俨┞蓭熓聞账蓭熣J為，本案的主要爭議焦點是，市政府收回王某加油站兩塊國有土地使用權(quán)的行為是有償收回，還是無償收回。因為

3、，對于無償?shù)氖栈貒型恋?，行政機關(guān)有強制注銷土地使用權(quán)證的行政職權(quán)，但如果是出于維護公共利益或者其他法定事由的收回國有土地使用權(quán)的情形，那么此時的收回行為應當相當于對涉案土地的征收行為。因此，行政機關(guān)在未遵循法定征收程序或者未予企業(yè)補償?shù)那闆r下，不能直接注銷涉案企業(yè)的土地使用權(quán)證，收回涉案土地?！痉煞治觥恳弧⒈景笇儆谟袃斒栈貒型恋厥褂脵?quán)證的情形。從我國現(xiàn)有法律體系來看，企業(yè)涉及國有土地收回的方式主要有三種情形，第一種是因行政處罰行為而收回國有土地，作為對土地使用者違法行為的懲罰措施，該項收回不會支付任何補償費用。第二種是土地使用權(quán)屆滿的收回，由于該種收回情形所依據(jù)的基礎是《土地使用

4、權(quán)出讓合同》，所以一旦使用期限屆滿，土地使用者對原支付的使用成本也會隨之折抵完畢，即土地成本的現(xiàn)值為“零”，因此該項收回情形也不會支付任何費用。此上述兩種收回方式均屬于無償收回情形。而收回的第三種方式就是基于其他法定事由收回國有土地的情形，該種方式是唯一一種有償?shù)氖栈赝恋厍樾??！锻恋毓芾矸ā返?8條，《城市房地產(chǎn)管理法》第19條、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第42、47條等法律均是對其他事由收回國有土地作出的規(guī)定，我們可以通過上述法條總結(jié)有償收回程序所需滿足的兩個前提條件，一是土地使用者沒有違反法律法規(guī)的行為，二是行政機關(guān)必須是為了其他法定的公共利益而需收回國有土地。正是基

5、于以上兩點前提條件，在土地使用權(quán)人無過錯的情形下，行政機關(guān)又出于維護公共利益的目的而收回國有土地，就必然要對土地使用權(quán)人給予補償。而本案王某加油站所面臨的收回當屬于此種情形。二、本案的收回主體是土地行政主管部門，市政府直接決定收回，屬濫用行政權(quán)力。根據(jù)現(xiàn)有法律的規(guī)定，有權(quán)收回土地使用權(quán)的執(zhí)法主體分別為縣級以上政府和土地行政主管部門，而二者作為收回執(zhí)行主體的實際情形又有所不同。首先，根據(jù)《土地管理法》第37條、《基本農(nóng)田保護條例》第18條《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第47條之規(guī)定，縣級以上政府的收回權(quán)力主要有兩種情形，一是已批準的土地連續(xù)兩年仍未使用的，二是無償取得劃撥土地使

6、用權(quán)的土地使用者，因遷移、解散、撤銷、破產(chǎn)或者其他原因而停止使用土地的。其次，根據(jù)《土地管理法》第58條，《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第17條之規(guī)定，土地管理部門收回土地的情形也有兩種情形，一是為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建或其他公共利益需要調(diào)整使用土地的，二是土地使用權(quán)人未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的。本案中，市政府擬決定拓寬市政道路，實為出于公共利益的需要而進行的調(diào)整土地行為，該項土地使用權(quán)的執(zhí)行主體應為土地行政主管部門，并非市政府，而其直接發(fā)布收回決定，并強行注銷王某土地使用權(quán)證的行為，應屬于濫用行政職權(quán)。三、市政府未予補償便直接作出收回決定的行為違法。根據(jù)上

7、述法條以及《征補條例》等法律規(guī)定可知，行政機關(guān)基于公共利益而決定收回國有土地的，需對土地使用權(quán)人給予補償，如果因后修改城鄉(xiāng)規(guī)劃行為而對先已獲得許可的企業(yè)合法權(quán)益造成損失的，也應當依法給予補償，并且，整個收回程序應當參照征補條例，遵循“先補償，后搬遷”的基本原則。本案中，市政府為了公共基礎建設，實施道路拓寬改造項目，市政府及與土地管理部門雖可以依法收回涉案范圍內(nèi)國有土地使用權(quán)，但其應當遵循法定的程序和步驟實施收回，在未與企業(yè)簽訂補償協(xié)議以前，不得