地方立法協(xié)商制度機制探討

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1、地方立法協(xié)商制度機制探討一、立法協(xié)商的基本內涵　　開展立法協(xié)商，首先應明晰立法協(xié)商的基本內涵，把握立法協(xié)商的性屬和基本原則，若脫離這些必要的理論前提便為之立法協(xié)商，不僅談不上構建制度框架、具體程序和運行機制，具體實踐更有偏離立法協(xié)商原則旨歸的可能?！　?一)立法協(xié)商的概念　　立法，廣義上講是法定的國家機關依照法定職權與程序，認可、創(chuàng)制、修改和廢止法律等規(guī)范性法律文件的專門活動。從中義層面而言，除中央立法機關有權進行上述活動外，地方立法機關根據(jù)憲法、法律的規(guī)定或授權，依照一定程序制定、修改或廢止規(guī)范性法律文件

2、的活動也屬于立法，而立法機關限于代議機關。協(xié)商，則是為了在不同主體間盡可能地達成共識，以對話溝通甚或辯論等形式，聽取意見建議、汲取公共智慧，求得最大公約數(shù)的民主過程。在我國，人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統(tǒng)一的根本制度安排，人民代表大會在我國國家權力體系中居于核心地位，立法權是其重要職權。因此，對照我國的政治制度和現(xiàn)實國情，立法協(xié)商應當是享有立法權的人民代表大會或其常務委員會在制定、修改、廢止規(guī)范性法律文件之前，按照平等議事、理性對話和求同存異的核心原則，就規(guī)范性法律文件草案以適

3、當形式同其他國家機關、政協(xié)組織、黨派團體、基層組織、社會組織和公民等主體進行協(xié)商，廣泛聽取意見和建議，力求達成高度共識，協(xié)商結束后，仍然由該人民代表大會或常務委員會根據(jù)協(xié)商結果對規(guī)范性法律文件草案進行審議和修改完善，之后再交付表決、公布和實施的制度化、規(guī)范化和程序化的民主活動?！　∵@里，還應明確兩個相關的問題，其一，政治協(xié)商與立法協(xié)商是兩種相互聯(lián)系但互不隸屬的協(xié)商渠道。人民政協(xié)作為中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構，依據(jù)章程發(fā)揮政治協(xié)商職能包括了對國家重要法律草案的協(xié)商，而立法協(xié)商也需要政協(xié)在其中

4、發(fā)揮動員、協(xié)調聯(lián)系等獨特作用，但因二者性屬和發(fā)生場域根本不同，所以并不意味著立法協(xié)商等同于政治協(xié)商，更不能說立法協(xié)商是政治協(xié)商的次級形式。其二，行政立法過程中的協(xié)商不是立法協(xié)商。由于行政立法的行政性是首要的，直接體現(xiàn)行政機關達成行政管理目的的意圖，而立法性以行政性為基礎，并從屬于之。同時結合中央關于社會主義協(xié)商民主層次種類的相關表述來理解，行政立法過程中的協(xié)商即不宜歸入立法協(xié)商范疇，而應屬于行政協(xié)商活動?！　《?、地方立法協(xié)商實踐探索評析　　據(jù)可查信息，福建省是最早開展地方立法協(xié)商實踐的地方，2000年就制定

5、了《關于加強地方立法協(xié)商工作的意見》，福州市政協(xié)與市人大常委會隨即聯(lián)合制定了實施意見。其后，許多地方也陸續(xù)開始了立法協(xié)商的實踐探索，省級行政單位有北京市、上海市、吉林省、湖北省、新疆維吾爾自治區(qū)和廣西壯族自治區(qū)等，享有立法權的城市有杭州、濟南、成都、南京等地，各地的實踐模式、經(jīng)驗與不足值得仔細分析梳理。　　(一)部分地方探索立法協(xié)商的模式　　在缺乏頂層設計的情況下，各地開展立法協(xié)商的具體形式與方式各有不同，此處首先對幾個具有代表性的地區(qū)的具體做法加以梳理。北京市2014年1月以制定《大氣污染防治條例》為契機

6、，開展了首次真正意義上的立法協(xié)商①。具體做法是，市人大常委會黨組將《條例》草案向市委常委會匯報，由市委常委會決定將草案交市政協(xié)組織協(xié)商。市政協(xié)接到市委來函后，由主席主持成立立法協(xié)商工作領導小組，并對各界別召集人進行動員，以編印參閱資料，投寄信件、電子郵件等方式將相關材料發(fā)給所有屆別的委員征求意見。有的民主黨派界別不僅組織本屆別委員開展研討，還邀請了本黨派不是市政協(xié)委員的相關專家進行討論;有的界別組織委員深入到所聯(lián)系的群眾中聽取意見;有的界別邀請了相關專家共同研究;港澳委員還專門在香港召開專題座談會?！　f(xié)商

7、領導小組辦公室對專家組和各界別的意見建議進行了研究和歸總，召開了一次全政協(xié)層面的立法協(xié)商工作座談會，市人大常委會負責人到場直接聽取委員們的意見建議。協(xié)商成果由市政協(xié)匯總后，形成報告報送市委，再由市委批轉市人大常委會黨組。市人大常委會收到報告后，進行研究、分析和采納，形成采納報告，也通過市委轉送回市政協(xié)。市人大常委會組成人員在草案審議階段逐條逐項地研究了協(xié)商意見，盡可能地采納，未采納的意見又專門做了說明。新疆維吾爾自治區(qū)作為民族自治地方，2009年開始了立法協(xié)商的實踐。自治區(qū)結合本地實際，將立法協(xié)商工作定位為

8、圍繞中心、服務大局，充分調動和發(fā)揮政協(xié)組織和政協(xié)委員優(yōu)勢，為維護社會穩(wěn)定和民族團結履行政協(xié)職能的具體舉措。立法協(xié)商工作置于自治區(qū)政協(xié)黨組的統(tǒng)一領導下，由自治區(qū)政協(xié)立法協(xié)商協(xié)調領導小組負責，相關專門委員會具體組織實施。自治區(qū)政協(xié)相關專門委員會以召集立法協(xié)商座談會的形式，邀請對應屆別政協(xié)委員、各民主黨派成員對自治區(qū)人大常委會即將審議的地方性法規(guī)草案進行研討，提出修改意見和建議，政協(xié)將意見建議匯總整理為報告后，送交自治